Volumetria edilizia, espropriazione atipica non ammessa e tutela del diritto edificatorio (Cons. Stato n. 1932 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel nostro ordinamento sono inammissibili le forme atipiche di espropriazione, anche quando riguardino la sola volumetria e non il suolo. La p.a. può acquisire lo ius aedificandi solo mediante contratto di cessione liberamente stipulato dal proprietario oppure seguendo le forme e le modalità del d.P.R. n. 327/2001. Un piano di lottizzazione approvato dal consiglio comunale non trasferisce la volumetria riservandola ad edilizia residenziale pubblica: una simile previsione realizza una espropriazione sostanziale priva di base legale ed è quindi illegittima. L’omessa impugnazione della delibera di approvazione non sana la strutturale inidoneità dell’atto a trasferire il diritto edificatorio, né consente di affermare la prescrizione di un indennizzo che non è mai sorto.

Il Fatto

La società appellante, proprietaria di suoli ricompresi in un piano di lottizzazione in zona di nuova espansione, ha chiesto al Comune la restituzione della volumetria che sarebbe stata utilizzata per l’edilizia residenziale pubblica senza espropriazione né indennizzo, ovvero l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante. Il Comune, nell’ottemperare alla sentenza del TAR Puglia n. 1513 del 2021 che aveva dichiarato l’illegittimità del proprio silenzio, ha respinto l’istanza prospettando un’espropriazione atipica risalente al 1996 e la prescrizione della pretesa indennitaria, mai offerta né determinata.

Il TAR Puglia, con sentenza n. 226 del 2024, ha respinto il ricorso, rilevando che la variante al piano di lottizzazione, le concessioni edilizie e la successiva utilizzazione dei volumi erano atti validi e non impugnati. La società ha proposto cinque motivi di appello, tutti incentrati sulla dedotta violazione dell’art. 42 Cost. e sull’inesistenza di alcun effetto espropriativo del piano.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e muove dall’art. 42, commi 2 e 3, Cost.: la proprietà può essere espropriata solo nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo. La Corte richiama la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sulla contrarietà convenzionale di ogni forma di espropriazione sostanziale e le tappe della disciplina interna, dall’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 all’art. 42-bis introdotto dall’art. 34, comma 1, legge n. 111/2011.

Il Collegio ribadisce che l’amministrazione può acquisire un bene o una sua utilità solo nelle forme previste dalla legge: Adunanza plenaria n. 2 del 2016 esclude l’acquisizione per vie di fatto con svuotamento del contenuto del diritto di proprietà. A ciò si aggiunge il principio di legalità, che rende inammissibili i provvedimenti amministrativi atipici: i provvedimenti sono tutti tipici perché devono trovare fondamento nella legge (Adunanza plenaria n. 2 del 2020).

La volumetria è qualità essenziale del fondo: l’amministrazione può conseguirla tramite un contratto di cessione del diritto edificatorio liberamente e consapevolmente stipulato (Cass. civ., Sezioni Unite n. 16080 del 2021), oppure espropriando il fondo, che comprende lo ius aedificandi, secondo il d.P.R. n. 327/2001. Fuori da questi percorsi l’acquisizione è preclusa.

Nessun rilievo assume quindi la delibera consiliare n. 8 del 1996: essa non ha trasferito la volumetria di pertinenza dei lottizzanti, limitandosi a riservarla alla quota destinata all’edilizia residenziale pubblica. L’art. 3 della convenzione di lottizzazione conferma che i volumi destinati all’edilizia economica e popolare erano «da espropriare»: nessuna espropriazione si è dunque realizzata e i diritti volumetrici sono rimasti ai proprietari. Da ciò consegue che non è mai sorto alcun diritto all’indennizzo e che non può parlarsi di prescrizione. L’appellante non era tenuta a impugnare le concessioni edilizie, che non possono consolidare un’espropriazione sostanziale.

Il giudicato richiamato dal Comune (Cons. Stato n. 528 del 2020) riguarda una distinta azione di ingiustificato arricchimento e non incide sull’odierna domanda restitutoria. L’appello è pertanto accolto e, in riforma della sentenza, il provvedimento comunale del 14 gennaio 2022 è annullato, con compensazione delle spese dei due gradi.