Convenzione università-regione fonte di obblighi e rivalsa per indennità perequativa (Cons. Stato n. 1927 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione stipulata tra Regione e Università per disciplinare l’apporto del personale docente alle attività assistenziali del servizio sanitario regionale non ha natura programmatica, ma è fonte diretta di diritti e obblighi per le parti stipulanti, ai sensi dell’art. 1321 cod. civ. La Regione è pertanto passivamente legittimata rispetto alla pretesa dell’ateneo di essere tenuto indenne dell’esborso sostenuto per l’indennità perequativa corrisposta al personale in regime di plus orario. L’azione di rivalsa si fonda su un rapporto giuridico distinto da quello di impiego tra ateneo e docenti: i giudicati civili ottenuti da questi ultimi non sono opponibili alla Regione ex art. 2909 cod. civ., ma costituiscono il presupposto del credito di regresso. In difetto di previsione specifica si applica la prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 cod. civ., non quella quinquennale ex art. 2948, n. 4), cod. civ. Sul credito di valuta sono dovuti i soli interessi compensativi, non la rivalutazione monetaria.

Il Fatto

La Regione autonoma della Sardegna appella la sentenza del TAR Sardegna n. 760/2024, che l’aveva condannata a pagare all’Università degli studi di Sassari oltre due milioni di euro, oltre interessi legali e rivalutazione. Oggetto della pretesa sono le somme corrisposte dall’ateneo al proprio personale docente impiegato in attività assistenziali in regime di plus orario presso le strutture convenzionate con il servizio sanitario regionale nel periodo 1983-1987.

L’importo corrisponde a quanto l’Università ha versato in esecuzione dei giudicati civili ottenuti dai docenti a titolo di indennità perequativa del trattamento economico rispetto al personale sanitario regionale. La domanda di rivalsa è stata riproposta davanti al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice civile. In primo grado erano state respinte le eccezioni di carenza di legittimazione passiva della Regione e di prescrizione del credito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la questione della legittimazione passiva. La Regione sostiene che la convenzione stipulata con l’ateneo avrebbe natura di accordo programmatico, donde l’impossibilità di ricondurre a proprio carico l’onere economico dell’indennità. La tesi è respinta: la convenzione si colloca nel quadro dell’art. 39 legge n. 833/1978, che demanda alle amministrazioni interessate di stipulare convenzioni per disciplinare, anche sotto l’aspetto finanziario, l’apporto dell’accademia al servizio sanitario.

Il percorso normativo si completa con l’art. 31 d.P.R. n. 761/1979 e con l’art. 102 d.P.R. n. 382/1980. La prima disposizione istituisce a favore del personale universitario l’indennità perequativa e, al secondo comma, pone le somme necessarie a carico dei fondi assegnati alle regioni, da versarsi dalle regioni alle università su documentata richiesta. Le clausole convenzionali richiamate rendono palese che l’Università si è impegnata a fornire strutture e personale, mentre la Regione si è fatta carico dell’onere economico derivante dalla normativa sovraordinata.

Quanto alla fase esecutiva, l’ateneo ha prodotto gli elenchi nominativi del personale impiegato in funzioni assistenziali, come prescritto dalla convenzione, senza che la Regione abbia formulato specifiche deduzioni sul punto. Ricorrono dunque tutti i presupposti della responsabilità regionale per le somme accertate nei giudicati civili.

Sul secondo motivo, il Consiglio di Stato precisa che l’azione proposta è riferibile a un rapporto giuridico distinto da quello intercorrente tra ateneo e dipendenti. Difetta in capo alla Regione la qualità di parte necessaria nei giudizi civili promossi dal personale. Sul piano civilistico il rapporto tra i due enti si sostanzia in una garanzia impropria rispetto al debito retributivo, che avrebbe facoltizzato, ai sensi dell’art. 106 cod. proc. civ., ma non obbligato alla chiamata in causa della Regione. L’azione è pertanto riconducibile a un credito di regresso, con titolo negli artt. 1173 e 1321 cod. civ. e nella convenzione. Ne deriva l’infondatezza dell’eccezione di inopponibilità dei giudicati ex art. 2909 cod. civ.: essi attengono al distinto rapporto di impiego e costituiscono il presupposto della rivalsa.

Infondata è anche l’eccezione di prescrizione. In difetto di previsione specifica sull’azione di regresso trova applicazione la prescrizione decennale ordinaria, non quella quinquennale invocata dalla Regione. La decorrenza, individuata nei pagamenti al personale del 1992 e 1993, è corretta e non è oggetto di censure: le diffide stragiudiziali del 2002 hanno interrotto il termine prima della scadenza del decennio.

È invece fondata la censura subordinata sugli accessori. Il credito è di valuta e produce, ai sensi dell’art. 1224, comma 1, cod. civ., i soli interessi compensativi al saggio legale. Non è dovuta la rivalutazione monetaria, che presuppone la conversione in equivalente monetario di un bene o diritto avente un proprio valore. L’appello è quindi accolto in parte, con riforma limitata alla rivalutazione e compensazione delle spese del doppio grado.