Verifica anomalia concessioni servizi autonomi P.E.F. e limiti accesso civico (Cons. Stato n. 2343 del 19.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento delle concessioni di servizi la verifica di adeguatezza e sostenibilità del P.E.F. ex art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 e la verifica di anomalia dell’offerta ex art. 110 d.lgs. n. 36/2023 hanno carattere autonomo e non sovrapponibile. La prima è controllo preventivo sull’equilibrio intrinseco e sul rischio operativo dell’operazione; la seconda concerne la congruità economica dell’offerta in presenza di indizi di anomalia sui singoli elementi. Il giudizio di anomalia nelle concessioni si sostanzia nel controllo dell’attendibilità di una previsione economico-finanziaria con preponderante accollo del rischio, con margine di opinabilità tecnico-discrezionale non sindacabile se non per evidente errore di fatto o macroscopica irragionevolezza. Il concorrente che contesti la sostenibilità dell’offerta deve impugnare gli atti con cui la stazione appaltante ha escluso l’anomalia; in mancanza, la censura è inammissibile.

Il Fatto

Il Comune di Castrezzato ha avviato l’affidamento della concessione dei servizi di refezione scolastica, demandando alla Provincia di Brescia, quale centrale di committenza, l’espletamento della gara articolata in due lotti. All’esito, la Commissione ha formulato proposta di aggiudicazione in favore di un operatore, collocando al secondo posto la ricorrente, e ha dato atto che l’offerta non risultava anormalmente bassa secondo il parametro del disciplinare.

Dopo l’aggiudicazione definitiva, a seguito di istanza di riesame della seconda classificata, l’Amministrazione ha annullato in autotutela il provvedimento e ha attivato la verifica del costo della manodopera. Superato il controllo, ha confermato l’aggiudicazione. La ricorrente ha impugnato innanzi al TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia. Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso, rilevando la genericità delle giustificazioni e la sottostima delle settimane di servizio rispetto al calendario scolastico regionale. L’aggiudicataria ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’eccezione di inammissibilità del motivo di prime cure relativo alla congruità dell’offerta. Sul piano processuale chiarisce che il divieto di nuove eccezioni in appello non si estende alle questioni rilevabili d’ufficio, quali il difetto di interesse o delle condizioni di regolare instaurazione del rapporto.

Nel merito, il Consiglio di Stato ricostruisce la distinzione tra le due verifiche. L’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 impone il controllo sulla sostenibilità del P.E.F., che attiene all’equilibrio intrinseco della concessione e alla fattibilità strutturale dell’operazione. L’art. 110 delinea l’eventuale e successiva verifica di congruità in gara. Nelle concessioni la verifica di anomalia assume connotazioni più discrezionali rispetto agli appalti, perché anche la voce dei ricavi è ex ante indefinita.

La ricorrente in primo grado aveva impugnato solo gli atti del segmento procedimentale successivo, senza censurare la determinazione provinciale che, avallando la Commissione, aveva escluso le condizioni per la verifica di congruità, né la lex specialis. Da qui l’accoglimento del primo motivo per un assorbente risvolto processuale: la censura avrebbe dovuto ritenersi inammissibile.

Quanto alla genericità delle giustificazioni, il Collegio ritiene che la motivazione del TAR si sia appiattita sui rilievi della ricorrente. Le giustificazioni offrono riscontri puntuali sulla maggiore efficienza aziendale, dall’aliquota INAIL alla deducibilità del costo del lavoro per i contratti a tempo indeterminato ex art. 1, comma 20, legge n. 190/2014. Il concorrente che contesta il giudizio positivo di anomalia deve dedurre le cause specifiche di insostenibilità e offrire elementi oggettivi, non limitarsi a denunciare la genericità delle giustificazioni.

Infine, la Corte esamina la disciplina di gara: la lex specialis non stabiliva la durata esatta del servizio e qualificava come indicativi i valori dei pasti annui e giornalieri, addossando il rischio di domanda al concessionario. L’incremento dei giorni di servizio comporterebbe un plausibile aumento degli introiti. L’appello è accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.