Commissario ad acta ausiliario del giudice e reclamo senza riesame del merito (Cons. Stato n. 3388 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Commissario ad acta nominato dal giudice dell’ottemperanza è ausiliario del giudice e non organo straordinario dell’amministrazione: il suo potere trova fondamento e limite nella sentenza da eseguire, cosicché i suoi atti non sono annullabili in autotutela dall’ente né impugnabili davanti al giudice della cognizione, ma sono esperibili esclusivamente con il reclamo davanti al giudice dell’ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a. In sede di reclamo il Collegio non rinnova nel merito la valutazione istruttoria compiuta dal Commissario, ma verifica la conformità dell’operato al dictum della sentenza da eseguire e ai chiarimenti resi con la successiva decisione. Il rimborso delle spese presuppone la prova dell’effettivo esborso e della riferibilità della spesa alle opere pubbliche poste a carico del privato; la disposizione di bonifico priva dell’esito dell’operazione non integra prova del pagamento, e la mancata iscrizione del credito nel bilancio di chiusura della società creditrice non dimostra l’estinzione del debito. Il rimborso è inoltre limitato alle somme al netto dell’I.V.A., non potendosi porre a carico dell’ente imposte detraibili o recuperabili.

Il Fatto

La vicenda prende le mosse da un accordo procedimentale stipulato ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 tra una società consortile e il Comune, per la realizzazione di opere pubbliche attraverso la pianificazione delle attività estrattive. Il mancato recepimento degli impegni nella variante generale al piano delle attività estrattive ha dato luogo a un contenzioso definito con la sentenza della Sezione n. 2532/2024, che ha accolto l’azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. e ha condannato il Comune al pagamento di una somma corrispondente al valore delle opere eseguite, ordinando la formulazione di una proposta entro sessanta giorni.

Chiarita la portata della decisione con la sentenza n. 10294/2024, e non raggiunto l’accordo sulla proposta comunale, la Sezione ha nominato un Commissario ad acta nella persona del Prefetto competente. Il Commissario, all’esito dell’istruttoria, ha riconosciuto il rimborso di nove fatture per un importo al netto dell’IVA, negandolo a dieci fatture prive di prova del pagamento o di riferibilità alle opere tabellari.

La Motivazione della Corte

Il Collegio disattende l’eccezione di inammissibilità del reclamo. Richiamando i principi ribaditi dall’Adunanza Plenaria n. 8 del 25 maggio 2021, la sentenza qualifica il Commissario come ausiliario del giudice: il suo compito non è curare l’interesse pubblico attraverso poteri amministrativi, ma dare attuazione al comando contenuto nella sentenza, che ne costituisce fondamento e insieme limite.

Da qui la conseguenza processuale: gli atti del Commissario non sono annullabili in autotutela dall’amministrazione né impugnabili davanti al giudice della cognizione, essendo esperibile il solo reclamo davanti al giudice dell’ottemperanza. Il reclamo, pertanto, è ammissibile, ma nel merito infondato.

Nel merito, la Sezione ricostruisce l’azione di indebito oggettivo come rimedio di carattere restitutorio, richiamando Cassazione civile, sez. III, n. 10810 del 5 giugno 2020 e, per l’indebito arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione, Cassazione civile, sez. III, n. 3322 del 12 febbraio 2010. Su questa base verifica se il Commissario si sia attenuto al dictum: l’onere di provare l’effettivo pagamento e la riferibilità della spesa grava sul privato, secondo il criterio della vicinanza della prova.

Le contestazioni della società non superano questa soglia. Quanto alle fatture di progettazione, la disposizione di bonifico priva dell’esito non è prova del pagamento, e la mancata iscrizione del credito nel bilancio di chiusura della società creditrice non dimostra l’avvenuta estinzione del debito, potendo dipendere da ragioni diverse. La fattura emessa prima della stipula dell’accordo non è rimborsabile, difettando una espressa assunzione del relativo onere in seno all’accordo.

Il richiamo all’attività istruttoria del Comune non è dirimente, perché il Commissario non ne è organo straordinario. Quanto all’I.V.A., il Collegio ritiene corretta la limitazione al netto, poiché la condanna opera nei limiti delle spese effettivamente sostenute e non può addossare all’ente imposte detraibili o recuperabili. Il reclamo è dunque respinto, con condanna della reclamante alle spese della fase.