Opere edilizie valutate unitariamente e sanzione pecuniaria al solo responsabile dell’abuso (TAR Sardegna n. 482 del 20.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di abusi edilizi la valutazione delle opere non può essere atomistica, ma richiede una visione complessiva dell’intervento, poiché il pregiudizio all’assetto del territorio deriva dall’insieme dei lavori e dalle loro reciproche interazioni. L’autorizzazione provvisoria rilasciata per un manufatto originario non rende legittime le opere che, per struttura e destinazione d’uso, ne abbiano radicalmente mutato natura, dovendosi considerare anche il profilo funzionale e non solo quello costruttivo. L’ordinanza di demolizione può essere emanata anche nei confronti del proprietario dell’area non responsabile dell’abuso, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria. La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce invece il solo responsabile dell’abuso e non il proprietario incolpevole. L’attività repressiva degli abusi è vincolata e non richiede la comunicazione di avvio del procedimento.

Il Fatto

Il Comune di Carbonia, con ordinanza n. 72 del 26.03.2019, ha intimato la demolizione di un capannone artigianale e commerciale realizzato in assenza di titolo edilizio su un’area ripartita tra più proprietari. Il provvedimento individuava come esecutori i soggetti che avevano materialmente edificato e come destinatari, in quanto titolari delle aree di sedime, anche i proprietari estranei alla realizzazione dell’abuso.

Gli esecutori hanno impugnato l’ordinanza deducendo che una parte delle opere era coperta da autorizzazione risalente al 1999 e che le restanti rientravano nell’edilizia libera; hanno inoltre lamentato difetto di istruttoria e omessa comunicazione di avvio del procedimento. I proprietari dell’area hanno contestato la propria qualificazione come destinatari del provvedimento e delle relative conseguenze. I due ricorsi, uno dei quali trasposto dalla sede del ricorso straordinario, sono stati riuniti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal principio della valutazione unitaria dell’intervento, richiamando l’orientamento per cui il pregiudizio edilizio e paesistico deriva dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato n. 3901 del 2023). Applicando tale criterio, il Tribunale osserva che l’originaria struttura prefabbricata in metallo, assentita in via provvisoria, è stata trasformata mediante rivestimenti in muratura, separazione in più ambienti, ampliamenti e spostamenti dei servizi, sino a costituire un organismo del tutto diverso.

La diversità non è solo strutturale ma anche funzionale: la struttura non risponde a esigenze precarie, bensì a bisogni duraturi. Richiamando Cons. Stato n. 8238 del 2022, il Collegio ribadisce che l’opera abusiva si identifica per unitarietà degli interventi, anche se realizzati progressivamente, e che la considerazione atomistica dei singoli manufatti favorirebbe l’elusione della disciplina edilizia tramite artificioso frazionamento.

Da qui il rigetto delle censure sull’edilizia libera e sul difetto di istruttoria: l’accertamento del 2012-2013 era sufficiente, poiché l’edificazione senza titolo o in essenziale difformità costituisce di per sé ragione giustificativa dell’atto sanzionatorio (Cons. Stato n. 5211 del 2018). Quanto alla partecipazione procedimentale, la natura vincolata del provvedimento esclude la necessità della comunicazione di avvio (Cons. Stato n. 212 del 2024; TAR Sardegna n. 920 del 2023).

Riguardo ai proprietari dell’area, il Collegio richiama l’art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. n. 380/2001, che individua quali destinatari della demolizione, in forma congiunta, proprietario e responsabile dell’abuso, confermando la legittimità dell’ordine anche verso il proprietario incolpevole (Cons. Stato n. 655 del 2024).

Il ricorso dei proprietari è invece accolto nel solo profilo della sanzione pecuniaria ex art. 6 l.r. n. 23/1985, che ricalca l’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001: destinatario ne è il responsabile dell’abuso, non il proprietario estraneo (Cons. Stato n. 3391 del 2017; Cons. Stato n. 109 del 2023). Il provvedimento è pertanto annullato in parte qua.