Piano di rischio aeroportuale e preesistenze: rileva solo l’attività autorizzata ed esercitata (Cons. Stato n. 4844 del 04.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il Piano di rischio aeroportuale, adottato ai sensi dell’art. 707 cod. nav. con parere vincolante dell’ENAC, non produce effetti ablatori né interdittivi delle attività presenti, ma per attività esistente deve intendersi esclusivamente quella autorizzata ed effettivamente esercitata. L’estensione della categoria merceologica di vendita al dettaglio integra quindi un nuovo insediamento vietato, non una modifica dell’attività preesistente. Le categorie merceologiche consentite dal Piano sono tassative e cristallizzate e conservano valenza autonoma e prevalente rispetto alle successive modifiche della disciplina urbanistica provinciale sul commercio, essendo espressione di una lex specialis in materia di sicurezza, insuscettibile di interpretazione analogica o estensiva. Il criterio del carico antropico non sostituisce quello per categorie, salvo che la norma lo preveda espressamente. Il principio di precauzione giustifica le restrizioni all’iniziativa economica a tutela della salute e della sicurezza pubblica.

Il Fatto

La società appellante aveva comunicato al Comune di Bolzano l’avvio di un’attività di vendita al dettaglio nel settore non alimentare in un complesso immobiliare sito nelle vicinanze dell’aeroporto. Il Comune inibiva gli avvii e ordinava la chiusura degli esercizi. I primi provvedimenti venivano annullati dal giudice amministrativo per difetto di motivazione in ordine al contrasto con il Piano di rischio aeroportuale. Riattivata la procedura, con atto del 13.6.2013 l’amministrazione comunale comunicava nuovamente l’inefficacia delle comunicazioni di avvio.

La società impugnava dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano gli atti del Comune e della Provincia autonoma, deducendo l’elusione del giudicato, l’errata applicazione del Piano e la violazione dei principi costituzionali in materia di iniziativa economica e proprietà. Il giudice di primo grado, con la sentenza n. 90/2016, rigettava il ricorso introduttivo e dichiarava inammissibili i motivi aggiunti. Proponeva quindi appello la società.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’istanza di rinvio e la richiesta di riunione con altro appello, rilevando l’autonomia degli atti successivi impugnati e la maturità della causa per la decisione. L’appello è infondato, sicché le eccezioni di rito delle parti resistenti restano assorbite.

Il nucleo della controversia riguarda l’area dell’immobile destinata a vendita, per la quale erano state rilasciate autorizzazioni commerciali con oggetto esclusivamente “mobili e materiali edili“, mentre l’appellante chiedeva l’estensione alla categoria “non alimentari“. Il punto 1.2 delle Norme Tecniche del Piano stabilisce che il regolamento ENAC lascia intatti gli interventi e le attività esistenti, senza effetti ablatori né interdittivi delle attività presenti. Da ciò il Collegio deduce che solo l’attività autorizzata ed esercitata può essere ricompresa nell’attività esistente.

Il dato letterale e la ratio del Piano, espressiva del principio di precauzione, impongono di distinguere la vendita all’ingrosso di mobili dalla vendita al dettaglio di altri prodotti, che attrae più clienti e con maggiore frequenza, con conseguente diverso carico antropico. Le restrizioni poste a tutela della salute non sono equiparabili alle discipline di liberalizzazione del commercio, costituendo la salute un più ampio titolo di giustificazione della limitazione di libertà fondamentali.

Quanto alla modifica della legge urbanistica provinciale richiamata dall’appellante, il Collegio ritiene che essa non incida sul Piano di rischio, le cui previsioni sono cristallizzate e conservano valenza autonoma: deve escludersi qualsiasi adeguamento automatico. Il criterio del carico antropico complessivo non può sostituire quello per categorie, avendo l’ENAC operato una scelta precisa in sede di parere vincolante, non modificabile in via interpretativa. Il richiamo al D.M. 27.07.2010 in materia antincendio non è pertinente, poiché l’evacuazione per incendio non è assimilabile all’incidente aeronautico.

Le censure sulla procedura di adozione del Piano sono infondate: la sequenza tra predisposizione della bozza e parere vincolante è corretta; la classificazione della pista con codice 3 e 4 rientra nella discrezionalità tecnica dell’ENAC; la comunicazione ai proprietari non era dovuta, interessando l’area tre Comuni e trovando applicazione gli artt. 20 e 21 l.p. n. 13/1997, non l’art. 19. Il bilanciamento tra tutela della salute e iniziativa economica è corretto, in linea con la giurisprudenza sul principio di precauzione. Il promemoria della Giunta non ha carattere lesivo e la domanda risarcitoria è infondata per difetto dell’illegittimità dell’azione amministrativa.