Risarcimento per lesione di interesse pretensivo e criterio del più probabile che non (Cons. Stato n. 4842 del 04.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In caso di lesione di un interesse legittimo pretensivo, l’ingiustizia del danno ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. non richiede la prova certa della spettanza del bene della vita, ma si accerta secondo il criterio della verosimiglianza, cioè del «più probabile che non». Il danno è risarcibile quando il conseguimento del bene ha consistenza probabilistica superiore alla sua mancata realizzazione. Il criterio ha fondamento razionale, perché la lesione dell’interesse pretensivo non è accertabile in via diretta, ma solo attraverso una valutazione ipotetica di ciò che sarebbe dovuto accadere senza l’illegittimità provvedimentale. L’inerzia dell’amministrazione nel riesercitare il potere dopo l’annullamento giurisdizionale del diniego conferma la lesione. La condanna può essere emessa «sui criteri» ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.

Il Fatto

La società proprietaria di un impianto sportivo presenta nel 2006 domanda di permesso di costruire per un progetto di riqualificazione, inserito nel programma di attuazione dello strumento urbanistico comunale. Il progetto prevede un’autorimessa interrata, tribune e nuovi locali spogliatoio. L’istruttoria non si conclude mai.

Nel corso del procedimento sopravvengono una modifica del programma di attuazione, poi ritirata, un vincolo storico-artistico imposto nel 2011, un parere negativo della Soprintendenza ex art. 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio annullato dal TAR, e infine un aggiornamento del piano urbanistico che esclude le autorimesse nella zona. La società agisce per il risarcimento. Il TAR respinge la domanda per mancata prova della spettanza del bene della vita. Propone appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato inquadra la domanda nell’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., che include il risarcimento per lesione di interessi legittimi nella giurisdizione del giudice amministrativo. La causa petendi comprende tanto provvedimenti annullati con efficacia di giudicato quanto comportamenti riconducibili ai medesimi poteri amministrativi.

Il primo errore del TAR riguarda il criterio probatorio. La Corte ribadisce che, in caso di lesione di interessi pretensivi, la prova dell’ingiustizia non può essere richiesta in termini di certezza assoluta, ma solo di consistenza probabilistica. Il canone del «più probabile che non» ha fondamento razionale, perché la lesione dell’interesse pretensivo si ricostruisce su ciò che sarebbe dovuto essere e non è stato.

Applicando il criterio, la Corte rileva che il progetto era conforme allo strumento urbanistico e inserito nel programma di attuazione. Gli impedimenti sopravvenuti sono stati ritirati o annullati: la variante urbanistica per violazione delle garanzie partecipative e del maturato affidamento, il vincolo storico-artistico per carenza istruttoria. Assume rilievo decisivo il fatto che la Soprintendenza non abbia riesercitato il potere dopo la notifica della sentenza di annullamento, pur a fronte del termine perentorio dell’art. 146.

Il Comune oppone un ulteriore impedimento, dato da un presunto obbligo di cessione della copertura sovrastante le autorimesse. La Corte lo ritiene sfornito di prova e logicamente contraddittorio con l’inserimento del progetto nel programma di attuazione. Sono così integrati gli estremi della responsabilità e della colpa d’apparato, non contestata.

Quanto al danno, il lucro cessante è riconosciuto; il danno emergente è escluso per difetto di prova ai sensi dell’art. 2697 cod. civ.. La condanna è emessa sui criteri ex art. 34, comma 4, cod. proc. amm., con sconto del 40% per l’alea di mercato, rivalutazione e interessi, e termine di 150 giorni per la proposta dell’amministrazione.