Responsabilità della p.a. e risarcimento danni da variante urbanistica illegittima (Cons. Stato n. 8323 del 17.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di una variante urbanistica illegittima non integra di per sé la prova del danno risarcibile né della responsabilità della pubblica amministrazione. Nell’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento, poiché il criterio della vicinanza della prova riespande l’onere probatorio sul privato. Il ricorrente deve dimostrare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie: danno e relativo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale e colpa. L’esercizio illegittimo della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa, che va accertata alla stregua della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, salvo che ricorra l’errore scusabile.

Il Fatto

Il ricorrente, titolare di un’impresa edile e proprietario di lotti all’interno di un piano degli insediamenti produttivi, impugnava la variante approvata dal Comune e la convenzione stipulata con una società terza. La variante riservava ai terreni adiacenti una disciplina di favore, consentendo l’alienazione immediata dei capannoni senza il vincolo di temporanea incedibilità gravante sui lotti del ricorrente.

Ottenuto l’annullamento della variante con una precedente pronuncia del Consiglio di Stato, il ricorrente agiva per il risarcimento del danno, lamentando la perdita di valore del capannone di sua proprietà, rimasto invenduto per la concorrenza illegittima, e la perdita di chances collegata alla mancata assegnazione di due ulteriori lotti. Il TAR rigettava la domanda per genericità e carenza degli elementi della responsabilità della p.a.; proponeva quindi appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge i tre motivi. Il primo assume a fondamento la pretesa violazione del giudicato formatosi sulla precedente pronuncia di annullamento. La Corte chiarisce che quella sentenza aveva sì statuito l’illegittimità della variante per carenza di motivazione, ma non si era in alcun modo pronunciata sulla configurabilità di un concreto danno patito dal ricorrente. Il giudicato copre dunque l’illegittimità dell’atto, non il pregiudizio risarcibile.

Quanto al secondo motivo, la mera legittimazione ad impugnare la delibera di variante non è sufficiente a dimostrare da sola la sussistenza di un pregiudizio risarcibile né la responsabilità dell’amministrazione, che era preciso onere dell’originario ricorrente provare. Richiamando la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato Sez. VII n. 9796 del 2023), la Corte ribadisce che nell’azione di responsabilità il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

La responsabilità della p.a. per lesione di interessi legittimi ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano: il ricorrente avrebbe dovuto dare compiuta dimostrazione degli elementi oggettivi (danno e ammontare, ingiustizia, nesso causale) e soggettivi (dolo o colpa), come affermato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato Sez. IV n. 6958 del 2023). Tale prova è mancata: l’appellante si è limitato a un generico riferimento alla saturazione del mercato dei capannoni e a una non precisata perdita di chances, senza circostanziare le condizioni del mercato immobiliare né fornire elementi sul nesso di causalità.

Anche l’elemento soggettivo è rimasto carente. L’esercizio illegittimo della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa, dovendosi accertare se l’adozione del provvedimento lesivo sia stata conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, ovvero se la violazione sia ascrivibile a errore scusabile per contrasti giurisprudenziali, incertezza normativa o complessità di fatto (Cons. Stato Sez. VI n. 6111 del 2021; n. 5600 del 2014).

La richiesta di CTU sulla quantificazione del danno è respinta perché del tutto esplorativa e, dunque, inammissibile. Le censure del terzo motivo, per il loro carattere di novità rispetto al ricorso di primo grado, sono in contrasto con il divieto di nova in appello ex art. 104 c.p.a. L’appello è rigettato, con compensazione delle spese del grado per la particolarità della controversia.