Danno da provvedimento mai eseguito: niente risarcimento se l’evento non si realizza (Cons. Stato n. 9150 del 14.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il danno futuro risarcibile non si liquida con i criteri di certezza propri del danno già verificatosi, ma secondo un criterio di rilevante probabilità, purché la diminuzione patrimoniale appaia lo sviluppo naturale di fatti concretamente accertati. Quando l’evento dannoso prospettato diviene irrealizzabile per scelta imprenditoriale del soggetto che avrebbe dovuto attuarlo, il pregiudizio non ha probabilità alcuna di verificarsi. Difetta, pertanto, l’ingiustizia del danno, quale presupposto della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi. È inammissibile per mutatio libelli la domanda che, nel corso del giudizio, sostituisca il fatto costitutivo originario con un altro radicalmente diverso, spostando i termini della controversia.

Il Fatto

Una società agricola attiva nell’acquacoltura, concessionaria di uno specchio acqueo nel porto di Saline Joniche, impugnava davanti al TAR Lazio la nota con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva concluso positivamente l’istruttoria per il rilascio di una concessione demaniale marittima a favore di altra società, destinata a realizzare un terminale marino al servizio di una centrale termoelettrica a carbone. La ricorrente lamentava che il progetto avrebbe compromesso l’ambiente marino e impedito il rilascio di ulteriori concessioni richieste al Comune, avanzando anche domanda risarcitoria.

Il TAR dichiarava improcedibile la parte demolitoria per sopravvenuta carenza di interesse, essendo il progetto abbandonato e la società proponente in liquidazione, e respingeva la domanda risarcitoria per difetto dei presupposti dell’art. 2043 cod. civ. La società proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’impugnazione e conferma la sentenza. Il Collegio riconosce che, in termini generali, le amministrazioni avrebbero dovuto comparare le richieste di concessione dell’appellante con la domanda concorrente, anziché precludere le prime sulla base di un procedimento non concluso. Rileva anche l’inerzia del Comune, che ha determinato ritardi nei procedimenti concessori. Tali profili, tuttavia, non sostengono le domande proposte.

Il thema decidendum riguarda unicamente la legittimità del provvedimento ministeriale e nessun danno può derivare da un impianto mai realizzato. La mancata conclusione del procedimento autorizzatorio e la sopravvenuta irrealizzabilità dell’opera privano di utilità la domanda caducatoria: la concessione si inseriva in un progetto che non potrà più concretizzarsi. Correttamente, quindi, il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso nella parte demolitoria.

Sul danno futuro, la Corte richiama il criterio di rilevante probabilità enunciato da Cass. civ., sez. III, n. 4726 del 2019: il rischio concreto è configurabile quando la diminuzione patrimoniale appaia sviluppo naturale di fatti accertati e inequivocamente sintomatici. Nel caso concreto l’evento dannoso — la realizzazione della centrale — non si è verificato né ha probabilità di verificarsi, perché la proponente vi ha rinunciato con autonoma scelta imprenditoriale e l’autorizzazione unica non è mai stata rilasciata.

Difetta così l’ingiustizia del danno, presupposto della responsabilità per lesione di interessi legittimi: il risarcimento è riconoscibile solo se l’esercizio illegittimo del potere abbia leso un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia tra interessi oppositivi e pretensivi (Cons. Stato, Ad. plen., n. 7 del 2021). Il tentativo di valorizzare i dinieghi comunali sulle concessioni richieste tra il 2005 e il 2011 costituisce mutatio libelli: nel ricorso introduttivo l’evento dannoso era lo stravolgimento ambientale, non il mancato rilascio di ulteriori concessioni. La causa petendi risulta radicalmente mutata e la nuova pretesa è estranea al thema decidendum.

Assorbita ogni valutazione sull’illegittimità dell’atto, la Corte conferma il rigetto: l’accertamento mero è superfluo quando la domanda risarcitoria sia stata proposta ed è assorbita dal suo esame (Cons. Stato, Ad. plen., n. 2008 del 2022). Le spese seguono la soccombenza.