L’accesso difensivo prevale sul regolamento interno dell’Autorità di garanzia (Cons. Stato n. 9166 del 15.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di accesso ai documenti amministrativi, la disciplina primaria recata dagli artt. 22 ss. l. n. 241 del 1990 e, in particolare, dall’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990, prevale sulle previsioni regolamentari interne all’Autorità di garanzia che limitino l’ostensione ai soli soggetti parti del procedimento. La natura paragiurisdizionale del procedimento di risoluzione delle controversie non esclude l’operatività dell’accesso difensivo, che è costruito intorno all’accessibilità dei documenti per esigenze di tutela anche da parte di soggetti estranei al procedimento. Il divieto di ostensione contenuto in un regolamento interno, adottato ai sensi dell’art. 23 l. n. 241 del 1990, non opera quando l’istanza sia qualificata come difensiva. Una volta accertato il collegamento tra la situazione legittimante e la documentazione richiesta, l’istante non è tenuto ad anticipare i motivi di un eventuale ricorso. Resta ferma la valutazione delle ragioni di riservatezza, previa interlocuzione con i controinteressati.

Il Fatto

La società aggiudicataria di una concessione per infrastrutture di connettività nel territorio di Roma Capitale chiedeva all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni l’ostensione degli atti e dei verbali relativi al procedimento avviato per la stipula di una convenzione tra il gestore del trasporto pubblico locale e gli operatori di rete mobile. L’istanza era fondata sugli artt. 22 ss. l. n. 241 del 1990 e sull’art. 5 d.lgs. n. 33 del 2013, e mirava a valutare la possibile incidenza della convenzione sul perimetro della concessione già affidata alla richiedente.

L’Autorità rigettava l’istanza ritenendola inammissibile: la documentazione proveniva da un procedimento di risoluzione di una controversia rispetto al quale la richiedente era estranea, e il regolamento interno ammetteva l’accesso alle sole parti del procedimento. Il T.a.r. per il Lazio accoglieva il ricorso e dichiarava l’obbligo di riesaminare l’istanza. L’Autorità ha proposto appello, deducendo l’inapplicabilità della disciplina generale dell’accesso agli atti di un procedimento paragiurisdizionale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio conferma la qualificazione dell’istanza operata dal giudice di prime cure: si tratta di accesso difensivo, soggetto alla disciplina primaria degli artt. 22 ss. l. n. 241 del 1990. Richiamando la decisione dell’Adunanza plenaria (Cons. Stato, Ad. plen. n. 19 del 2020), la sentenza distingue la logica partecipativa da quella difensiva e precisa che quest’ultima si traduce in un onere probatorio aggravato a carico dell’istante, ma resta autonoma rispetto alla prima.

Nel caso concreto risultano integrati i presupposti oggettivi e soggettivi del diritto di accesso. La società era aggiudicataria di una gara per la gestione di un servizio cui gli atti richiesti erano riferibili e la sua posizione la abilitava a chiedere l’ostensione. La qualità di terzo rispetto ai soggetti interessati alla convenzione non è preclusiva, perché il diritto di accesso spetta a chiunque abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

Il Collegio esclude che l’istante dovesse fornire ulteriori dimostrazioni. Richiamando Cons. Stato, Ad. plen. n. 4 del 2021, afferma che non spetta al detentore del documento svolgere valutazioni anticipate sull’influenza o sulla decisività dello stesso nell’eventuale giudizio, salvo il caso di evidente e assoluta mancanza di collegamento, o di esercizio pretestuoso dell’accesso.

Quanto alla natura del procedimento, la circostanza che i documenti non siano stati formati nell’esercizio di un’attività amministrativa in senso stretto ma in funzione paragiurisdizionale è ritenuta neutra. Il divieto di ostensione, pur previsto in un regolamento interno ai sensi dell’art. 23, comma 7, l. n. 241 del 1990, non opera in presenza di accesso difensivo: le prerogative difensive, garantite dai principi costituzionali e dalla disciplina sovranazionale, devono essere assicurate consentendo all’operatore economico di conoscere il documento per valutare eventuali azioni.

L’appello è pertanto rigettato, con conferma della sentenza impugnata. L’Autorità deve consentire l’esibizione e il rilascio di copia, previa valutazione delle ragioni di riservatezza e interlocuzione con i controinteressati, secondo i criteri di necessità, proporzionalità e pertinenza richiamati dalla Corte cost. n. 20 del 2019. Le spese tra le parti costituite sono compensate.