Risarcimento da provvedimento illegittimo: onere probatorio e colpa della P.A. (Cons. Stato n. 9265 del 19.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’accertamento dell’illegittimità del provvedimento amministrativo non fonda automaticamente la responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione. Sul ricorrente che agisce per il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo incombe, secondo le regole generali, l’onere di provare in modo rigoroso tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di illecito, incluso l’elemento soggettivo. La regola della vicinanza della prova opera qui in senso opposto rispetto all’azione di annullamento, poiché non sussiste l’asimmetria informativa che giustifica il metodo acquisitivo. L’illegittimità del provvedimento costituisce solo un indice presuntivo della colpevolezza della P.A., dovendosi valutare il grado di chiarezza della normativa, la semplicità degli elementi di fatto e il carattere vincolato o discrezionale del potere esercitato. Integra la colpa la violazione non scusabile dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione.

Il Fatto

Le odierne appellanti agiscono quali proprietarie di una struttura alberghiera per la quale, nel 1988, era stato richiesto l’accesso ai finanziamenti agevolati di cui al decreto-legge n. 465/1988, convertito dalla legge n. 556/1988. La società ottenne l’autorizzazione paesaggistica e il parere favorevole in sede di condono, quindi il riconoscimento del finanziamento con d.m. del 26 luglio 1990 e stipulò una convenzione con la Regione per il progetto di ammodernamento del complesso.

Due provvedimenti ministeriali del 1991 annullavano i decreti del Sindaco. Il TAR Campania ne accertava l’illegittimità con sentenza n. 837/2006, confermata da questo Consiglio con sentenza della Sezione VI n. 613/2013, passata in giudicato. Le appellanti hanno quindi chiesto la condanna del Ministero al risarcimento ex art. 30 c.p.a.. Il TAR Salerno, con sentenza n. 1085/2020, ha respinto la domanda per difetto di prova del danno ingiusto e dell’elemento soggettivo. Avverso tale pronuncia è proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina congiuntamente i due motivi e li ritiene infondati. La fattispecie risarcitoria verte sul ristoro per equivalente dei danni cagionati dall’esercizio del potere ministeriale: ne consegue che sul ricorrente incombe l’onere della prova degli elementi costitutivi dell’illecito, incluso quello soggettivo, secondo quanto già affermato da Consiglio di Stato n. 8003/2023.

La domanda risarcitoria è soggetta ai principi generali in tema di prova: chi la propone deve dimostrare in modo rigoroso i fatti che ne costituiscono fondamento. La regola della vicinanza della prova conduce qui a esiti opposti rispetto all’azione di annullamento. Il metodo acquisitivo, osserva il Collegio richiamando Consiglio di Stato n. 2184/2017, si giustifica solo per equilibrare l’asimmetria informativa propria dell’esercizio del pubblico potere; tale necessità non ricorre nell’azione consequenziale di risarcimento, dove riespande il principio dispositivo dell’art. 2697, primo comma, cod. civ.

La responsabilità non deriva dunque automaticamente dall’accertamento dell’illegittimità del provvedimento lesivo. Il danneggiato deve provare che dalla condotta colpevole sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile alla determinazione contra ius, lesiva del bene della vita spettante (Cons. St. n. 10746/2023; Cons. St. n. 8149/2023). Egli ha inoltre l’onere di attivarsi per evitare le conseguenze pregiudizievoli dell’illegittimità amministrativa (Consiglio di Stato n. 978/2024).

Quanto all’elemento soggettivo, la semplice contrarietà del provvedimento al paradigma normativo non è sufficiente. L’illegittimità è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, dovendosi valutare il grado di chiarezza della normativa, la semplicità degli elementi di fatto e il carattere vincolato del potere (Cons. St. n. 4343/2024; Cons. St. n. 3136/2024). Nel caso di specie il gravame sovrappone l’elemento oggettivo a quello soggettivo, identificando la colpa con la mera riferibilità delle conseguenze all’attività provvedimentale.

La sentenza n. 613/2013, richiamata dalle appellanti, si è attenuta ai soli profili di legittimità e, quanto agli abusi edilizi, ha rilevato un mero difetto di motivazione. L’Amministrazione ha adottato il provvedimento in presenza di elementi fattuali ragionevolmente legittimanti l’esercizio del potere, non in condizioni di arbitrarietà o radicale difetto dei presupposti: non è pertanto ravvisabile un profilo di colpa. L’appello è respinto, con assorbimento di ogni altra questione e compensazione integrale delle spese ai sensi dell’art. 92 c.p.c., richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a.