Avvocatura civica, autonomia garantita senza qualifica dirigenziale al vertice (Cons. Stato n. 963 del 06.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 23 della legge n. 247/2012 impone che agli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici sia assicurata piena indipendenza e autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente, ma non prescrive che alla responsabilità dell’ufficio sia preposto un avvocato con qualifica dirigenziale. L’autonomia e l’indipendenza dell’avvocatura civica sono garantite dalla diretta e immediata dipendenza dal vertice decisionale dell’ente, al di fuori di ogni intermediazione con la struttura burocratica. Rientra pertanto nella discrezionalità dell’amministrazione scegliere se comporre l’ufficio legale con dirigenti, funzionari o entrambi. Le controversie sull’assetto organizzativo degli uffici costituiscono atti di macro-organizzazione devoluti alla giurisdizione del giudice amministrativo, non al giudice del lavoro.

Il Fatto

La Giunta municipale ha approvato la revisione della macrostruttura dell’ente, sopprimendo per il posto di avvocato coordinatore dell’avvocatura civica la qualifica dirigenziale e istituendo in sua vece una posizione di elevata qualificazione, con contestuale conferimento di incarichi dirigenziali ad altri settori secondo il principio di rotazione.

L’avvocato coordinatore, già titolare della qualifica dirigenziale e destinataria di un incarico presso altro settore, ha impugnato davanti al TAR Emilia-Romagna – Parma la delibera e i numerosi atti collegati, ottenendo una misura cautelare e poi una sentenza che, in parte accogliendo, ha ritenuto che l’ufficio dovesse essere diretto da un avvocato con qualifica dirigenziale. Il Comune ha appellato la sentenza e, separatamente, quella resa in sede di ottemperanza, già favorevole all’avvocato.

La Motivazione della Corte

Riuniti i gravami e convertito il rito, il Consiglio di Stato esamina anzitutto la questione di giurisdizione. La censura del Comune è infondata: la delibera che sopprime la qualifica dirigenziale del vertice dell’avvocatura è atto di macro-organizzazione, come tale devoluto al giudice amministrativo, secondo l’orientamento richiamato (Cons. Stato n. 8222/2024, n. 7482/2024 e Cass. SS.UU. n. 4881/2017). Il potere di disapplicazione presuppone un diritto soggettivo già sorto, che qui manca. Sussiste invece l’interesse a ricorrere dell’appellata, perché fino a quando permane l’assetto organizzativo contestato ella non può aspirare a riacquistare il posto di coordinatore.

È invece fondata la censura sul difetto d’interesse rispetto ad alcuni atti: le delibere sul personale non dirigenziale, quella sul PIAO priva di lesività immediata e il regolamento interno dell’avvocatura riguardano posizioni estranee alla sfera giuridica dell’appellata.

Fondato è anche il motivo sull’intervento ad adiuvandum dell’associazione di categoria, spiegato a tutela di una posizione individuale anziché dell’interesse collettivo, con conseguente inammissibilità (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2015).

Nel merito la Corte accoglie il motivo centrale. L’art. 23, comma secondo, della legge n. 247/2012 affida la responsabilità dell’ufficio legale a un avvocato iscritto nell’elenco speciale, ma nessuna norma impone la qualifica dirigenziale. La scelta di dotarsi di un ufficio legale postula una diretta connessione gerarchico-funzionale con il vertice dell’ente, qui assicurata dalla dipendenza del coordinatore dal Sindaco (Cons. Stato n. 10049/2023; Cass. Sez. Lav. n. 15320/2024). Le censure riproposte dall’appellata sono inammissibili per difetto d’interesse o genericità, e lo sviamento di potere non è ravvisabile.

L’appello principale è quindi accolto con annullamento della sentenza, mentre quello avverso la sentenza di ottemperanza diviene improcedibile per effetto della riforma. Spese compensate.