Divieto di ius novorum in appello e tetto di spesa sanitaria accreditata (Cons. Stato n. 7716 del 03.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo d’appello il motivo che introduce per la prima volta un’eccezione fondata su fatti che avrebbero dovuto essere allegati in primo grado incorre nel divieto di ius novorum di cui all’art. 104 c.p.a., né può qualificarsi eccezione rilevabile d’ufficio quella che poggia su circostanze di fatto non introdotte dalle parti. La circostanza che il giudice di primo grado abbia riconosciuto la legittimità di una clausola contrattuale non lo obbliga a dichiarare d’ufficio l’improcedibilità del ricorso in mancanza della relativa eccezione. Quanto ai tetti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate, il criterio della spesa storica non viola il principio di concorrenza quando è integrato da altri parametri, come le capacità operative massime e gli indicatori qualitativi, e l’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992 non impone criteri stringenti di ripartizione del budget regionale, lasciando alla Regione un’ampia discrezionalità amministrativa.

Il Fatto

Una società che gestisce una struttura sanitaria accreditata con il servizio sanitario regionale campano impugnava davanti al TAR Campania le deliberazioni della Giunta regionale che avevano trasformato il sistema di rimborso delle prestazioni, sostituendo il tetto di branca con tetti individuali di struttura e modificandone le modalità di calcolo.

Il TAR accoglieva solo in parte: respingeva le censure sulle modalità astratte di determinazione dei tetti e sulla clausola di salvaguardia, ma annullava le delibere limitatamente alla posizione della ricorrente per difetto istruttorio e di motivazione nel calcolo del tetto individuale, con illegittimità derivata della nota di liquidazione della ASL. Proponevano appello la ASL e appello incidentale la società.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo dell’appello principale è inammissibile. La ASL sosteneva che il ricorso andava dichiarato improcedibile per la clausola di salvaguardia contenuta nel contratto di accreditamento, con cui la struttura si era impegnata a non impugnare il tetto e a rinunciare alle azioni già avviate. Tale eccezione, però, non era mai stata formulata negli atti di primo grado, benché l’udienza pubblica si fosse tenuta nel dicembre 2022; anzi, nell’ultima memoria la stessa ASL aveva affermato che la clausola non comportava il venir meno dei rimedi di legge. L’eccezione non è neppure riconducibile al rilievo d’ufficio, perché si fonda su fatti che le parti avrebbero dovuto introdurre in giudizio.

Il Collegio esclude quindi qualsiasi contraddittorietà nella sentenza impugnata: il TAR, pur riconoscendo la legittimità della clausola nel modello contrattuale, non poteva dichiarare l’improcedibilità in assenza di eccezione. Anche il secondo motivo è inammissibile, perché non si confronta con la portata effettiva della pronuncia, che ha annullato le delibere solo nella parte relativa alla quantificazione del tetto della singola struttura, confermando la legittimità del criterio astratto.

Passando all’appello incidentale, il primo motivo contesta il peso preponderante della spesa storica nei tetti 2022. La doglianza non è condivisa. Il tetto dell’anno precedente, pur rilevante, non è l’unico elemento del calcolo: assumono rilievo le capacità operative massime, modificabili annualmente, e i parametri qualitativi che incrementano o decrementano il tetto base. In assenza dei dettagli applicativi non è possibile determinare il peso esatto della spesa storica, e la Regione non ha abusato di una discrezionalità assai ampia, non dettando l’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992 norme stringenti sulla ripartizione del budget.

I motivi assorbiti e riproposti sono inammissibili per difetto di interesse, poiché la sentenza di primo grado, sul punto non censurato, ha già annullato le delibere nella parte relativa alla posizione della struttura e imposto alla Regione un motivato riscontro sulle istanze di correzione del budget. In quella sede andrà vagliata anche l’incidenza della sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere sul calcolo della spesa storica. Ne segue la declaratoria di inammissibilità dell’appello principale, il parziale rigetto e la parziale inammissibilità dell’appello incidentale, con compensazione delle spese per soccombenza reciproca.