Attività regolatoria dell’ADM incoercibile e posizione di mera aspettativa degli operatori (TAR Lazio n. 15556 del 02.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’attività regolatoria dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con la quale si definiscono le regole tecniche di funzionamento degli apparecchi da gioco, costituisce esercizio di potere discrezionale che si esprime mediante atti a contenuto generale ed è discrezionale non solo nel contenuto ma anche nell’an. Spetta pertanto all’Amministrazione valutare se sussistano i presupposti per avviare una riforma delle regole tecniche del settore, rispetto alla quale gli operatori rivestono una posizione di mera aspettativa non qualificata. Ne consegue che l’esercizio dell’attività regolatoria è incoercibile, in ragione dell’autonomia e dell’indipendenza che qualificano l’ente, e che l’inerzia è sostanzialmente insindacabile da parte del giudice amministrativo, in considerazione delle valutazioni latamente politiche riservate all’amministrazione. Non è dunque configurabile alcun obbligo di provvedere sull’istanza con cui gli operatori sollecitino l’adeguamento normativo.

Il Fatto

Le ricorrenti, tra cui un’associazione di categoria rappresentativa dei titolari di sale da gioco e di esercizi autorizzati alla pratica del gioco lecito tramite apparecchi di intrattenimento, hanno agito per l’accertamento del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza presentata all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli il 5 marzo 2026. Con tale istanza chiedevano un adeguamento normativo idoneo a consentire agli operatori di accettare pagamenti elettronici tramite POS per l’utilizzo delle videolotteries, e la conseguente condanna dell’Agenzia a provvedere in modo espresso.

Il quadro regolamentare di riferimento è il D.D. 4 aprile 2017, che consente le giocate tramite VLT solo a fronte di pagamento in denaro contante ovvero mediante i c.d. ticket, acquistabili esclusivamente in contanti. Le ricorrenti assumevano l’incompatibilità di tale assetto con l’art. 15, commi 4 e 4-bis, del D.L. n. 179/2012, che ha introdotto l’obbligo generalizzato di accettazione dei mezzi di pagamento elettronici, richiamando anche il chiarimento reso per il gioco del Bingo e la determinazione direttoriale del 26 giugno 2023 in materia di generi di monopolio. Si costituiva l’Agenzia, contestando l’esistenza dell’obbligo di provvedere e l’infondatezza dell’istanza; intervenivano ad adiuvandum due associazioni di categoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso muovendo da una qualificazione preliminare della natura del potere esercitato. L’attività regolatoria dell’ADM è espressione di una peculiare funzione amministrativa che si realizza mediante atti a contenuto generale, e va riconosciuta discrezionale non soltanto nella determinazione del contenuto, ma anche nella scelta se intervenire.

Da ciò discende la conseguenza sul piano della posizione soggettiva: gli operatori del settore, nel sollecitare la riforma delle regole tecniche, vantano una mera aspettativa non qualificata, priva della consistenza necessaria a fondare un’obbligo di provvedere. L’esercizio dell’attività regolatoria è pertanto incoercibile, in ragione della posizione di autonomia e indipendenza che caratterizza l’ente.

Il Collegio valorizza inoltre la natura delle valutazioni sottese all’intervento: si tratta di apprezzamenti lato sensu politici, riservati all’amministrazione, che rendono l’inerzia sostanzialmente insindacabile da parte del giudice amministrativo. Su questo specifico punto la sentenza richiama il precedente TAR Lazio, Sez. I, n. 12922/2025.

Il percorso argomentativo non si sofferma sull’asserita incompatibilità tra il D.D. 4 aprile 2017 e l’obbligo di accettazione dei pagamenti elettronici, perché la questione resta assorbita dal difetto del presupposto processuale: manca un obbligo giuridico di provvedere sulla sollecitazione degli operatori. Il ricorso è quindi respinto.

Le spese di lite sono compensate tra le parti in ragione della peculiarità della fattispecie. La sentenza è dichiarata esecutiva dall’autorità amministrativa.