Abbattimento bufali infetti da brucellosi: misura di eradicazione, non di sicurezza alimentare (Cons. Stato n. 9024 del 12.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Gli ordini di abbattimento dei capi bufalini risultati positivi alla brucellosi costituiscono attuazione del programma obbligatorio di eradicazione delle zoonosi e trovano il proprio fondamento nell’art. 9, par. 1, lett. b), del Reg. UE n. 429/2016, non già nell’art. 138 del Reg. UE n. 625/2017, che disciplina i controlli ufficiali in materia di sicurezza agroalimentare. La qualificazione giuridica del provvedimento discende dal suo contenuto sostanziale e non dal nomen iuris o dall’errata indicazione del quadro normativo, con la conseguenza che il richiamo formale a norme inconferenti non integra né vizia la motivazione dell’atto. Poiché i controlli nell’ambito dei piani di eradicazione non integrano controlli ufficiali ai sensi dell’art. 35 del Reg. UE n. 625/2017, non sussiste alcun diritto alla controperizia sui test sierologici. La scelta delle misure di profilassi, inclusa la prevalenza dell’abbattimento sulla vaccinazione, è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile nei soli limiti della palese irragionevolezza, ed è conforme al principio di precauzione.

Il Fatto

Un allevatore impugna davanti al TAR Lazio gli ordini di abbattimento dei capi bufalini del proprio allevamento risultati affetti da brucellosi. Il ricorso, integrato da motivi aggiunti, è respinto con sentenza n. 2737 del 5 marzo 2021. L’appellante propone gravame, deducendo la violazione dei regolamenti europei sulla sicurezza alimentare, l’illegittimità del ricorso esclusivo all’abbattimento in luogo della vaccinazione, l’inattendibilità delle prove sierologiche, il diritto alla controperizia e l’omessa pronuncia sull’istanza di rinvio pregiudiziale.

Si costituiscono la struttura sanitaria locale, la Regione, il Ministero della Salute e il soggetto titolare dell’azienda collegata, resistendo al gravame ed eccependone l’inammissibilità per difetto di specificità.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello, ritenendolo infondato e prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità. Il nucleo argomentativo ruota attorno alla qualificazione dei provvedimenti impugnati. Il Reg. UE n. 625/2017 disciplina la sicurezza agroalimentare e solo in via residuale le altre attività ufficiali; le misure di eradicazione trovano invece titolo nel Reg. UE n. 429/2016 e nei piani nazionali e regionali che ne costituiscono attuazione (D.M. n. 651/1994, O.M. 28 maggio 2015, D.G.R.C. n. 207/2019).

La Corte richiama il proprio precedente Sez. III n. 9627 del 2022, che ha ricostruito il quadro normativo e riconosciuto agli atti di pianificazione natura espressiva di elevata discrezionalità tecnica ispirata al principio di precauzione. Sulla scorta di tale indirizzo, e in applicazione del principio per cui la qualificazione di un atto amministrativo dipende dal contenuto sostanziale e non dal nomen iuris (Cons. Stato sez. VI n. 1731 del 2024), il richiamo all’art. 138 del Reg. UE n. 625/2017 contenuto negli ordini non ne muta la natura: essi impongono l’abbattimento per scongiurare il rischio di trasmissione, come previsto dall’art. 8 del D.M. n. 651/1994.

Da tale qualificazione discende l’infondatezza delle censure sulla mancata alternativa vaccinale. Il regolamento europeo non impone misure specifiche, demandandone l’individuazione agli Stati membri; la scelta è espressione di discrezionalità tecnica, mentre la vaccinazione immunizza il singolo capo ma non elimina l’agente eziologico. Quanto all’approvazione del piano da parte della Commissione, la Corte ritiene sufficiente il cofinanziamento europeo delle attività di abbattimento. La misura, limitata ai capi positivi a entrambe le prove, è proporzionata e conforme al principio di precauzione.

Sul versante delle garanzie procedurali, la Corte esclude il diritto alla controperizia: le attività di eradicazione rientrano tra le “altre attività ufficiali” per le quali l’art. 35 del Reg. UE n. 625/2017 non è richiamato. L’abbattimento non ha finalità sanzionatoria ma cautelare e precauzionale. La Corte dichiara inoltre inammissibile per genericità la doglianza sull’iter di ritiro della qualifica e ritiene infondate le censure sul verbale di ispezione, non connesso agli ordini di abbattimento. Infine, esclusi i presupposti del rinvio pregiudiziale, la disciplina nazionale è ritenuta puntuale applicazione di quella europea.