Accesso agli atti d’appalto e onere di specificare il nesso difensivo (TAR Veneto n. 1854 del 28.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
La qualità di subappaltatore che abbia regolarmente eseguito parte delle prestazioni può radicare un interesse qualificato alla conoscenza dei documenti contabili dell’appalto e dei pagamenti della stazione appaltante, ma non attribuisce un diritto indistinto alla conoscenza di ogni atto del rapporto principale. L’art. 24, comma 7, legge n. 241/1990 impone che l’istanza esponga in termini specifici e intelligibili il nesso di strumentalità tra ciascuna categoria documentale e la situazione giuridica da tutelare, senza che l’amministrazione o il giudice possano sindacare la fondatezza della pretesa sostanziale. L’accesso documentale concerne atti esistenti, detenuti e indicati con sufficiente precisione: non può servire a ricercare documenti di incerta esistenza né a imporre elaborazioni, informazioni o attestazioni appositamente formate. La finalità difensiva generica non supplisce al difetto di allegazione. Le società quotate ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. p), d.lgs. n. 175/2016 restano escluse dall’ambito applicativo del d.lgs. n. 33/2013.

Il Fatto

La società ricorrente, subappaltatrice di due contratti autorizzati dalla stazione appaltante, ha visto dichiarare risolti i rapporti per inadempimento dell’appaltatrice; a propria volta ha contestato gli addebiti e dichiarato la risoluzione per inadempimento della committente, lamentando il mancato pagamento di parte delle lavorazioni.

Dopo due prime istanze di accesso, parzialmente accolte con consegna del SAL n. 10, della contabilità e dei SAL successivi, la subappaltatrice ha presentato una terza istanza, qualificata come accesso difensivo, chiedendo tutte le fatture dell’appaltatrice per l’intero importo di ogni certificato di pagamento, le note al responsabile del procedimento, la documentazione dei pagamenti e gli atti relativi agli «ulteriori accertamenti probatori». La stazione appaltante ha respinto la richiesta con provvedimento del 29 aprile 2026, ritenendola esplorativa e priva del nesso di strumentalità, escludendo peraltro la propria soggezione al d.lgs. n. 33/2013 in quanto società quotata. Da qui il ricorso per l’accertamento del diritto e la condanna all’ostensione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale muove dall’art. 53, comma 1, d.lgs. n. 50/2016, che richiama la disciplina degli artt. 22 e seguenti legge n. 241/1990 per l’accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione. Richiamando Cons. Stato, sez. V, n. 2542 del 2018, riconosce che la qualità di subappaltatore può radicare in astratto un interesse qualificato ai documenti contabili, ma nega che essa attribuisca un diritto indistinto su ogni atto del rapporto principale.

Il percorso argomentativo si concentra sui presupposti dell’accesso difensivo. Il mero richiamo a generiche esigenze difensive non è sufficiente: occorre un oggetto determinato o determinabile e il collegamento concreto tra ciascuna categoria documentale e la posizione da curare. Il giudice non può valutare la fondatezza della pretesa sostanziale né anticipare l’influenza del documento nel giudizio, ma deve verificare che l’istanza esponga in modo specifico il nesso di strumentalità (richiamati Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2021, Cons. Stato, sez. III, n. 5745 del 2024 e TAR Veneto n. 722 del 2025). L’accesso, inoltre, deve riguardare atti esistenti e indicati con precisione, senza imporre elaborazioni o certificazioni (Cons. Stato, sez. III, n. 1139 del 2024; TAR Lazio n. 21562 del 2024).

Applicando tali criteri, il Collegio rileva che la richiesta delle fatture non è circoscritta al periodo dei subappalti né alle somme riferibili alla ricorrente, ma investe l’intera contabilità del rapporto principale. La domanda sui pagamenti esige una ricostruzione delle imputazioni non contenuta in alcun atto già formato; quella sugli «ulteriori accertamenti» riproduce una formula del provvedimento senza individuare gli atti. Le domande su stato dei pagamenti, ragioni della mancata applicazione dell’art. 105, comma 13, d.lgs. n. 50/2016 e attestazione di inesistenza non hanno a oggetto ostensione di atti.

La finalità difensiva non supera tali limiti: la ricorrente aveva già ricevuto i SAL e la contabilità riferibili alle proprie lavorazioni, e non chiarisce perché la tutela del credito richieda l’intera fatturazione dell’appalto. L’interesse a verificare eventuali ulteriori inadempimenti rivela finalità esplorativa. Le interlocuzioni successive al diniego non valgono a modificarne la legittimità, ma potranno fondare una nuova e circoscritta richiesta.

Quanto al secondo motivo, l’art. 2-bis, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 33/2013 esclude le società quotate; l’emissione nel 2014 di un prestito obbligazionario negoziato in mercato regolamentato integra la definizione richiamata (Cons. Stato, sez. VI, n. 7896 del 2022; TAR Veneto n. 132 del 2026). La clausola di osservanza «per quanto applicabili» non estende l’ambito soggettivo dell’accesso civico. Il ricorso è respinto, con spese compensate.