Accesso agli atti e onere di allegare l’esistenza del documento (TAR Lombardia n. 609 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi presuppone che il documento sia stato formato e si trovi nella disponibilità dell’amministrazione. L’esistenza e la detenzione del documento costituiscono fatto costitutivo della pretesa ostensiva e la relativa dimostrazione, anche per presunzioni o indizi, grava sul richiedente, non potendo l’ordine di esibizione avere ad oggetto atti mai formati o non più esistenti. Quando l’amministrazione dichiari di non detenere il documento e tale affermazione non sia contraddetta da elementi aliunde noti al giudice, la domanda di accesso non può essere accolta. Il diniego deve tuttavia essere espresso, perché l’inerzia sull’esistenza degli atti richiesti lascia indeterminato l’oggetto dell’obbligo e legittima l’ordine giudiziale di ostensione o, in alternativa, di una dichiarazione puntualmente motivata di inesistenza.

Il Fatto

La ricorrente, in proprio e quale madre di figli minori, ha presentato il 16.09.2024 al Comune un’istanza di accesso documentale ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, chiedendo copia di un atto notarile costitutivo di un’azienda territoriale per i servizi sociali, di alcune delibere consiliari, di una determina e di una nota protocollata, oltre al codice disciplinare dei dipendenti. Con nota del 10.10.2024 il Comune ha osteso parte dei documenti e ha negato l’accesso alla determina e alla nota, rilevando l’assenza di un interesse diretto, concreto e attuale collegato alla posizione personale e familiare della richiedente; quanto alle delibere, ha indicato la pubblicazione sul portale dell’amministrazione trasparente.

La ricorrente ha impugnato il diniego parziale, lamentando la violazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 e del d.P.R. n. 184/2006, e ha poi depositato un atto ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm. relativo a tre ulteriori istanze di accesso del 17.10.2024, 25.10.2024 e 11.11.2024, sulle quali il Comune si era pronunciato con distinte note. Nessuna delle amministrazioni intimate si è costituita.

La Motivazione della Corte

Il Collegio scandisce anzitutto l’esito della domanda contenuta nel ricorso introduttivo. Per l’atto notarile e per la delibera consiliare già trasmessi con pec del 10.10.2024, la domanda è inammissibile per carenza di interesse, essendo l’ostensione intervenuta prima della proposizione del ricorso. Per la determina e la nota protocollata, il diniego è infondato: a fronte della motivazione comunale sull’assenza del nesso di strumentalità, la ricorrente non ha dimostrato il collegamento tra gli specifici documenti e la propria posizione, né ha chiarito in termini verificabili l’asserita gestione illecita della propria vicenda da parte dell’ente. Quanto ai documenti pubblicati sul portale, la doglianza resta sul piano della mera asserzione, priva di un principio di prova. La domanda di accertamento del diniego tacito ex art. 24 della legge n. 241/1990 è inammissibile per difetto di specificità, emergendo dagli atti un diniego espresso e non tacito.

Passando all’atto del 4.12.2024, il Collegio lo riqualifica come ricorso per motivi aggiunti impropri, non ricorrendo i presupposti dell’istanza in corso di causa ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., e ne esamina il merito.

Il percorso argomentativo si fonda su un principio consolidato: il diritto di accesso ha ad oggetto documenti formati e venuti ad esistenza, che si trovino nella certa disponibilità dell’amministrazione. La dimostrazione dell’esistenza del documento grava, quale fatto costitutivo, sulla parte che intenda far valere il diritto e può essere assolta anche mediante presunzioni o in via indiziaria, ma non tramite mere supposizioni; laddove l’esistenza sia incerta o solo eventuale, l’azione non è ammissibile. Il Collegio richiama sul punto Cons. Stato, Sez. V, n. 7787 del 17.08.2023 e Cons. Stato, Sez. V, n. 622 dell’8.11.2023, e applica il principio dell’ad impossibilia nemo tenetur: non è possibile emanare un ordine di ostensione ex ante ineseguibile.

Applicando tali coordinate, le allegazioni della ricorrente non superano la soglia probatoria. La nota dell’azienda territoriale dimostra solo l’invio di una relazione di aggiornamento, non l’esistenza della relazione dell’assistente sociale che ha partecipato al prelievo. Le deduzioni sui presunti conflitti di interesse del Sindaco restano mere illazioni. La schermata del sito comunale attesta la pubblicazione di un impegno di spesa riferito ad altro soggetto e non prova la detenzione di atti relativi alla posizione della ricorrente.

Il ricorso trova però accoglimento su un profilo marginale. Per gli impegni di spesa dal 2020 in avanti, il Comune ha trasmesso il solo impegno del 2023 e il relativo mandato, senza prendere posizione sull’esistenza della documentazione per le altre annualità. Il Collegio ordina pertanto all’ente di mettere a disposizione gli atti entro quindici giorni dalla comunicazione della sentenza, ovvero di fornire una dichiarazione puntualmente motivata circa la loro inesistenza, investendolo di una chiara responsabilità sugli effetti del diniego. Nulla sulle spese.