Accordi urbanistici e factum principis: no alla sentenza ex art. 2932 (Cons. Stato n. 7349 del 17.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ. che dispone l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo a contrarre è ammissibile solo se il ricorso a essa non è escluso dal titolo e se la sentenza è materialmente e giuridicamente possibile. La sopravvenienza normativa regionale che impone la drastica riduzione del consumo di suolo e satura la capacità edificatoria integra factum principis e rende impossibile l’attuazione dell’accordo urbanistico, esonerando l’ente da responsabilità anche secondo la tesi oggettiva dell’art. 1218 cod. civ. Il riconoscimento di debito ex art. 1988 cod. civ. produce effetti solo processuali, invertendo l’onere della prova senza incidere sul regime sostanziale della responsabilità. La domanda di indebito arricchimento fondata su occupazione sine titulo resta estranea alla giurisdizione esclusiva.

Il Fatto

La società era proprietaria di un complesso immobiliare destinato a polo comunale per servizi sanitari e socioassistenziali. Con un accordo del 2008, recepito nella variante urbanistica, si impegnava a cederlo gratuitamente al Comune in cambio del riconoscimento di diritti edificatori. Seguivano la convenzione urbanistica del 2008, la cessione di una porzione del compendio e una nuova convenzione nel 2019, che riduceva la capacità edificatoria residenziale e prevedeva la cessione della parte restante all’atto del perfezionamento di un accordo operativo.

Il Comune non inseriva l’ambito residuo nel terzo POC e non concludeva l’accordo operativo. La società agiva in giurisdizione esclusiva chiedendo l’accertamento dell’inadempimento, la condanna all’adempimento e al risarcimento, ovvero una sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ.; in subordine, il risarcimento da contatto sociale, l’indennizzo ex art. 2041 cod. civ. e la risoluzione. Il TAR Emilia Romagna, con sentenza n. 591/2024, respingeva il ricorso. La società appella.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene l’appello infondato nel merito, potendo prescindere dalle eccezioni di rito. Sul primo motivo, relativo all’esecuzione in forma specifica, richiama la regola per cui la sentenza ex art. 2932 cod. civ. deve riprodurre il medesimo assetto di interessi assunto dalle parti, senza modifiche sostanziali, in ossequio alla determinabilità dell’oggetto ricavabile dall’art. 1346 cod. civ.. L’impossibilità si rinviene nella legge regionale n. 24/2017, che ha imposto il saldo zero del consumo di suolo e la riduzione della capacità insediativa; la variante al PSC ha ridotto di quasi il 70% la cubatura residenziale.

Il Comune ha inoltre saturato la quota di suolo consumabile, rendendo inattuabile l’accordo. Il precedente della Sezione n. 7072/2020 non è pertinente, perché in quel caso la convenzione quantificava precisamente il prezzo e l’attuazione era ancora possibile; qui manca un criterio convenzionale di determinazione del prezzo in moneta reale in luogo della moneta urbanistica. Il capo della sentenza che negava la vincolatività dell’accordo ex art. 18 l. reg. 20/2000 non è stato impugnato e forma giudicato, essendo l’approvazione dello strumento urbanistico condicio iuris di efficacia.

Sul secondo motivo, la Corte esclude la responsabilità del Comune. Anche accedendo alla tesi oggettiva dell’art. 1218 cod. civ., opera la causa di esonero del factum principis. La scelta di privilegiare ambiti già avviati e completabili è espressione di discrezionalità non sindacabile, salvi errori di fatto, abnormità o irrazionalità. Il riconoscimento di debito ex art. 1988 cod. civ. produce solo l’inversione dell’onere della prova circa la causa debendi. Quanto alla mora, la seconda parte dell’art. 1221 cod. civ. ammette il debitore a provare la causa successiva ipotetica; il termine non era essenziale. L’art. 1227, comma 2, cod. civ. esclude poi il risarcimento dei danni evitabili, che la società avrebbe potuto scongiurare impugnando il secondo POC.

La responsabilità da contatto sociale qualificato non è invocabile, essendo la fattispecie direttamente regolata dal regime contrattuale. Sull’art. 2041 cod. civ., la Corte conferma il difetto di giurisdizione: la causa petendi risiede in un’occupazione sine titulo, priva di collegamento con l’esercizio di poteri autoritativi, con conseguente competenza del giudice ordinario. La risoluzione ex art. 1453 cod. civ. è infine esclusa, difettando un inadempimento imputabile. Le spese sono integralmente compensate.