Obbligo erogazione rate SAL e onere della prova nell’accordo di programma quadro (TAR Calabria n. 2085 del 09.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo di programma quadro e la convenzione che ne costituisce attuazione, quali accordi ad oggetto pubblico ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000 e art. 11 legge n. 241/1990, sono soggetti, ove compatibili, ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Ne consegue che, in tema di erogazione delle rate di S.A.L., il soggetto attuatore creditore deve provare soltanto la fonte del diritto e il relativo termine, mentre grava sull’amministrazione debitrice l’onere di provare i fatti estintivi, impeditivi o modificativi. Le verifiche riservate alla Regione non integrano di per sé un fatto impeditivo dell’erogazione: ove le criticità riscontrate non siano state formalizzate in un provvedimento conclusivo di revoca o in una contestazione di inadempimento con termine per rimediare, l’obbligo convenzionale di pagamento permane. La translazione della controversia non consente la mutatio libelli, ma la riproposizione del medesimo petitum sostanziale non integra domanda nuova.

Il Fatto

Il Comune ricorrente, quale soggetto attuatore di un intervento di riqualificazione ambientale finanziato nell’ambito di un accordo di programma quadro regionale, aveva indetto la gara per l’esecuzione dei lavori. La Regione, destinataria dell’obbligo di finanziamento convenzionale, non aveva corrisposto la rata di S.A.L. n. 8 richiesta con nota del 5.6.2019, pari a complessivi € 381.165,62.

L’impresa esecutrice aveva quindi ottenuto decreto ingiuntivo davanti al Tribunale ordinario. Il Comune propose opposizione chiedendo la manleva della Regione; il giudice ordinario dichiarò il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Il giudizio è stato riassunto davanti al TAR, che ha deciso sul ricorso e sulle difese regionali di inammissibilità, difetto di legittimazione passiva e infondatezza nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale respinge l’eccezione di inammissibilità della domanda. Il Comune aveva chiesto la condanna della Regione già nell’atto di opposizione, sicché la riassunzione non introduce alcun ampliamento indebito. Richiamando il Consiglio di Stato sez. IV, 09/07/2025, n. 5994, il Collegio ribadisce che nella translatio iudicii non è ammessa la mutatio libelli, ma ciò non esclude nuove domande: il divieto è funzionale alla conservazione degli effetti della domanda originaria. Nel caso concreto, inoltre, non è ravvisabile alcuna tardività, essendo stata proposta opposizione con effetto interruttivo.

Nel merito, la domanda di manleva è dichiarata inammissibile. Gli artt. 11, comma 2, e 13 della convenzione stabiliscono l’estraneità della Regione rispetto ai rapporti con i terzi e rispetto alle responsabilità derivanti dall’utilizzazione delle somme accreditate. Resta invece fondata la domanda di adempimento.

Il Collegio qualifica l’accordo di programma quadro alla stregua dell’art. 2, comma 203, lett. c), legge n. 662/1996 e la convenzione come accordo ad oggetto pubblico ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000, richiamando TAR Campania, Salerno, n. 847 del 2006 e TAR Abruzzo, Pescara, n. 357 del 2022. Da ciò deriva l’applicazione dei principi civilistici compatibili, con il consueto riparto dell’onere della prova fissato da Cass. Sez. Un. n. 13533 del 2001 e da Cass. Sez. II n. 9351 del 2007. Assume rilievo anche la buona fede oggettiva nell’esecuzione del rapporto, richiamata da Cass. civ. Sez. III n. 8277 del 2024.

L’art. 13 della convenzione impone alla Regione di erogare le rate di S.A.L. entro sessanta giorni dalla richiesta regolare, corredata delle certificazioni e dei giustificativi di spesa. Le verifiche ex art. 11 attengono al merito dell’attuazione e non alla regolarità formale della documentazione; in caso di inerzia o inadempimento il soggetto attuatore va diffidato con termine, e solo nei casi più gravi la Regione può esercitare l’autotutela. Nella specie la Regione ha avviato il procedimento di revoca ma non lo ha mai concluso, né ha contestato formalmente un inadempimento minore. Il parere della Federazione degli Ordini dei Dottori Agronomi non escludeva la compatibilità dell’impianto contestato.

Irrilevanti sono poi l’interdittiva antimafia e il recesso dal contratto con l’esecutrice, sopravvenuti e relativi a un rapporto da cui la Regione è estranea; resta fermo il disposto dell’art. 92, comma 3, d.lgs. n. 159/2011 e l’obbligo di restituzione delle somme non impiegate ex art. 5 della convenzione. Il ricorso è quindi accolto, con condanna al pagamento di € 381.165,62 e compensazione delle spese.