Accordo quadro, offerta conforme al valore massimo stimato e insindacabilità della congruità (Cons. Stato n. 6075 del 24.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nell’accordo quadro l’offerta dell’operatore economico deve essere conforme alla lex specialis ed estendersi alla quantità massima di prestazioni che la stazione appaltante può richiedere, salvo che la procedura sia diretta a individuare più aggiudicatari. Il valore stimato dell’operazione, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36 del 2023, opera in duplice direzione: limite massimo di spesa per l’ente e limite massimo delle prestazioni esigibili dall’aggiudicatario. Se l’offerta non contiene limitazioni o esclusioni rispetto a tale quantità massima, essa è conforme alla legge di gara. L’organizzazione dei moduli resta rimessa all’iniziativa economica dell’operatore e la previsione del capitolato sull’impiego minimo di personale ha natura orientativa e non vincolante. Non sussistono vizi di istruttoria né violazione della par condicio quando la stazione appaltante abbia verificato la sostenibilità dell’offerta e tutti i concorrenti si siano trovati nella medesima situazione.

Il Fatto

Una società, collocata in seconda posizione in una procedura cd. ponte bandita da una emittente televisiva, ha impugnato l’aggiudicazione del servizio a richiesta di manovalanza e trasporto materiali per un centro di produzione, di durata di sei mesi e sedici giorni. L’aggiudicatario aveva offerto un importo di gran lunga inferiore a quello degli altri concorrenti, compreso tra i 630.000,00 e i 720.000,00 euro.

Il TAR Campania ha accolto il ricorso e annullato l’aggiudicazione, ravvisando un difetto di istruttoria per non avere la stazione appaltante approfondito i profili di incongruità di un’offerta rapportata a un monte ore sottostimato rispetto alla legge di gara, con conseguente violazione della par condicio. Contro tale pronuncia ha proposto appello la stazione appaltante e ha spiegato appello incidentale il consorzio aggiudicatario.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha anzitutto respinto le eccezioni di inammissibilità dell’appello, rilevando che la censura si confronta con la sentenza impugnata e individua con chiarezza l’errore lamentato. Quanto all’interesse, l’esaurimento temporale del contratto non lo esclude, sia per la regolamentazione delle spese sia in vista di una possibile domanda risarcitoria, la cui proposizione futura non è preclusa dall’omessa pronuncia, che non equivale a rigetto.

Nel merito la Corte ha premesso che, nonostante la natura programmatica dell’accordo quadro, l’offerta deve essere conforme alla lex specialis e riguardare la quantità massima di prestazioni richiedibili. L’aggiudicatario non acquisisce alcun diritto o aspettativa a eseguire le prestazioni nella misura indicata, ma gli enti appaltanti devono fissare, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36 del 2023, il valore stimato dell’intera operazione, che funge da limite massimo di spesa e da limite massimo delle prestazioni esigibili, secondo il richiamato precedente delle Sezioni Unite n. 8493 del 2025.

La Corte ha poi verificato che, nel caso concreto, l’offerta dell’aggiudicatario non conteneva alcuna limitazione o esclusione rispetto alla quantità massima dei servizi richiedibili e risultava quindi conforme alla legge di gara.

È caduta anche la censura di difetto di istruttoria. Il giudice di primo grado aveva desunto in via ermeneutica un monte ore di ventiquattromilaottocento ore per i servizi a modulo e di cinquemilaseicentoventotto per quelli non a modulo. Ma la procedura ha a oggetto un servizio a richiesta: il disciplinare distingue i servizi a modulo da quelli orari e, mentre questi ultimi corrispondono a un numero determinato di ore, l’organizzazione dei moduli rientra nella libertà di iniziativa economica dell’operatore, con la conseguenza che la previsione del capitolato sull’impiego minimo di personale è orientativa e non vincolante. Diversamente opinando, ha aggiunto la Corte, resterebbe priva di effetti la clausola del disciplinare che consente all’operatore di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Ne discende che la stazione appaltante ha svolto una istruttoria adeguata, verificando la possibilità di eseguire tutte le prestazioni nel rispetto dei minimi salariali e del contratto collettivo applicabile. La par condicio non è violata, perché tutti gli operatori si sono trovati nella medesima situazione. L’appello principale è stato quindi accolto, con assorbimento dell’incidentale, il ricorso introduttivo rigettato e le spese dei due gradi integralmente compensate.