Annullamento di atto amministrativo generale e sopravvenuta carenza di interesse (TAR Lombardia n. 507 del 26.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo generale — quale la deliberazione con cui l’Autorità di regolazione definisce i costi operativi riconosciuti ai fini tariffari per un determinato periodo regolatorio — produce effetti ultra partes. Il fondamento è identico a quello che sorregge l’estensione degli effetti del giudicato sull’atto regolamentare: l’ontologica indivisibilità del contenuto dell’atto, che rende logicamente e giuridicamente inconcepibile che lo stesso continui a esistere per i destinatari che non lo hanno impugnato. Venuto meno l’atto presupposto per tutti i suoi destinatari, divengono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i ricorsi che lo avevano impugnato e quelli proposti avverso gli atti applicativi adottati sul suo presupposto, anche per illegittimità derivata. L’accertamento dell’illegittimità ai soli fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. presuppone la manifestazione dell’interesse della parte secondo il principio dispositivo.

Il Fatto

La società ricorrente, operatore di grandi dimensioni nel settore della distribuzione del gas naturale, ha impugnato davanti al TAR Lombardia la deliberazione con cui l’ARERA ha adottato il testo integrato di regolazione delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas per il periodo 2020-2025, unitamente alla delibera di aggiornamento tariffario per l’anno 2020. Con sei successivi ricorsi per motivi aggiunti ha gravato gli atti di determinazione e aggiornamento delle tariffe per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023, nonché la delibera di rettifica degli errori di calcolo adottata in esecuzione di precedenti sentenze del medesimo Tribunale.

La censura centrale riguardava la determinazione dei costi operativi riconosciuti ai fini tariffari, che la ricorrente assumeva erronea e tale da comprimere la remunerazione dovuta per il servizio di distribuzione. Nelle more del giudizio la Sezione, con distinte sentenze, aveva accolto i ricorsi di altri operatori annullando la delibera presupposta per difetto di istruttoria, trasparenza e motivazione; il Consiglio di Stato aveva confermato in parte tale annullamento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha dato atto a verbale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., della possibile improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse. La delibera presupposta era già stata annullata con pronunce con effetti estesi, secondo la prospettazione del giudice, oltre la sfera delle parti.

Il passaggio qualificatorio decisivo riguarda la natura dell’atto. La delibera tariffaria costituisce atto amministrativo generale e non atto regolamentare, difettando del requisito di astrattezza inteso come capacità di regolare una serie indefinita di casi, richiesto insieme a generalità e innovatività per gli atti normativi, secondo il richiamo alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2012. L’atto è destinato a regolare una vicenda determinata e a esaurire i propri effetti al termine del periodo di regolazione.

Il giudicato amministrativo resta sottoposto alla disciplina processualcivilistica e opera, per regola, inter partes, secondo il modello dell’art. 2909 c.c.. Le ipotesi di efficacia ultra partes sono eccezionali e si giustificano per l’inscindibilità degli effetti dell’atto o del vizio dedotto, là dove sussista un legame indivisibile tra le posizioni dei destinatari, tale da rendere inconcepibile che l’atto annullato sopravviva per chi non lo ha impugnato, come precisato dall’Adunanza Plenaria n. 5 del 2019. A giudizio del Collegio la medesima ratio che fonda l’estensione nel caso di annullamento di un regolamento opera anche per l’atto amministrativo generale, per l’indivisibilità del contenuto.

Ne deriva che l’atto presupposto è stato eliminato dall’ordinamento per tutti i destinatari e che il ricorso introduttivo, così come i sei ricorsi per motivi aggiunti, sono divenuti improcedibili: gli atti applicativi, adottati sulla base della disciplina caducata, vengono meno con essa, essendo stati impugnati anche per illegittimità derivata. Quanto alla delibera di rettifica, essa si è limitata a correggere un errore materiale di calcolo del parametro x-factor, lasciando inalterati i meccanismi già ritenuti illegittimi.

Il Collegio ha escluso, infine, l’accertamento dell’illegittimità ai soli fini risarcitori: la parte non ha proposto né preannunciato l’azione di danno, sicché manca l’interesse richiesto dall’art. 34, comma 3, c.p.a. Il gravame è quindi dichiarato improcedibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., con compensazione delle spese in ragione della natura delle questioni e della definizione in rito.