L’ART può conformare i rapporti di subconcessione nelle aree di servizio (Cons. Stato n. 9699 del 10.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’Autorità di regolazione dei trasporti può dettare, con atto di regolazione, prescrizioni destinate a conformare i futuri rapporti di subconcessione relativi ai servizi di ristorazione e di distribuzione di carburanti nelle aree di servizio autostradali. Tale potere trova base normativa non solo nell’art. 37, comma 2, lett. g), d.l. n. 201/2011, che attribuisce all’Autorità la definizione degli schemi dei bandi, ma anche nella lett. a) del medesimo comma, che ne indica la finalità di incentivare la concorrenza e contenere i costi per gli utenti, lette alla luce dell’art. 11, comma 5-ter, l. n. 498/1992. I servizi resi nelle aree di servizio costituiscono attività strumentale e funzionalizzata alla concessione autostradale, qualificabile come servizio pubblico, e non vicenda interamente privatistica rimessa all’autonomia negoziale. La conformazione è ammessa entro limiti ragionevoli e proporzionati allo scopo, non superati nel caso concreto.

Il Fatto

Un’associazione di imprese di ristorazione e alcune società operanti nella ristorazione autostradale hanno impugnato davanti al TAR Piemonte la delibera con cui l’Autorità di regolazione dei trasporti ha approvato gli schemi dei bandi per l’affidamento dei servizi di distribuzione di carburanti e delle attività commerciali e ristorative nelle aree di servizio. Le ricorrenti lamentavano, tra l’altro, il difetto di attribuzione dell’Autorità, la violazione del principio di legalità procedurale e l’illegittimità di singole misure, ritenute lesive della libertà di iniziativa economica.

Il TAR, previa riunione dei ricorsi, li ha respinti. Le originarie ricorrenti hanno proposto appello, riproponendo i motivi di primo grado e censurando in particolare la misura sull’attività c.d. sottopensilina.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il dedotto difetto di attribuzione, respingendolo. Richiamata la Cass. Sez. Un. n. 28549 del 2008, recepita da Cons. Stato n. 6402 del 2021, il Consiglio distingue il caso in cui l’amministrazione resti estranea al rapporto derivato tra concessionario e terzo da quello in cui essa sia partecipe del rapporto di subconcessione per averlo previsto e autorizzato nello schema concessorio. I servizi di ristoro e rifornimento rientrano nel secondo, come confermano gli artt. 2 e 24 cod. strada e l’art. 61, comma 1, d.P.R. n. 495/1992: le aree di servizio sono pertinenze destinate al rifornimento e al ristoro degli utenti, attività strumentale e funzionalizzata alla concessione autostradale e qualificabile come servizio pubblico.

Su questa premessa cade anche il secondo profilo, secondo cui la regolazione non sarebbe riconducibile alla nozione di schema di bando. La delibera, osserva la Corte, non radica il potere solo sull’art. 37, comma 2, lett. g), d.l. n. 201/2011, ma esplicitamente anche sulla lett. a), volta a garantire la concorrenza e il contenimento dei costi per gli utenti, da leggere unitamente all’art. 11, comma 5-ter, l. n. 498/1992. Non è quindi risolutivo il richiamo alla Corte cost. n. 41 del 2013. La conformazione dei rapporti futuri è ammessa entro limiti ragionevoli e proporzionati, nel caso non travalicati.

Quanto alla legalità procedurale, la censura è infondata: l’osservanza delle garanzie partecipative non impone all’Autorità di confutare puntualmente ogni osservazione degli operatori, come affermato da Cons. Stato, Sez. VI, n. 4874 del 2014. Le consultazioni svolte e gli affinamenti delle misure dimostrano il contrario.

Le censure sulle singole misure (pluralità di operatori, durata massima degli affidamenti, corrispettivo, calmieramento dei prezzi, forza maggiore) attingono il merito insindacabile delle scelte regolatorie, espressione di discrezionalità tecnica sindacabile solo fuori dall’alveo dell’opinabilità (Cons. Stato, Sez. VI, n. 237 del 2021). La lettura atomistica delle misure trascura i meccanismi di compensazione previsti dalla delibera. La misura sul sottopensilina è inammissibile e infondata: non persegue una rendita di posizione e favorisce la concorrenza, come apprezzato dall’AGCM; eventuali condotte abusive saranno perseguite in concreto.

L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese.