Artato frazionamento impianti fotovoltaici e divieto di abuso del diritto (Cons. Stato n. 9160 del 24.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del generale principio di divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento. Il d.m. 5 maggio 2011 ha natura meramente ricognitiva di una fattispecie elusiva già desumibile dall’ordinamento, con la conseguenza che non si configura alcuna applicazione retroattiva. Il provvedimento con cui il GSE accerta l’elusione e dichiara la decadenza dagli incentivi è espressione di potere di decadenza e non di autotutela, poiché presuppone un’indagine complessa su elementi oggettivi e soggettivi ulteriori rispetto al singolo impianto. Il privato non può vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di un vantaggio conseguito mediante abuso del diritto all’incentivo. La perentorietà del termine di conclusione del procedimento di verifica non è sancita dal d.m. 31 gennaio 2014 né da altra disposizione.

Il Fatto

Una società titolare di numerosi impianti fotovoltaici ubicati nel medesimo comprensorio ha impugnato davanti al TAR Lazio il provvedimento con cui il GSE ne aveva dichiarato la decadenza dalle tariffe incentivanti del d.m. 28 luglio 2005, ravvisando un artato frazionamento di più impianti contigui e riconducibili a un’unica iniziativa imprenditoriale.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo sussistente il frazionamento e la mancata costituzione della cauzione prevista a pena di inammissibilità. La società ha proposto appello, deducendo l’errata qualificazione del provvedimento come atto di decadenza anziché di autotutela, il superamento del termine di conclusione del procedimento, l’insussistenza delle violazioni contestate e l’applicazione retroattiva del divieto di frazionamento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il primo motivo richiamando la costante giurisprudenza amministrativa, a partire dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, che esclude la riconducibilità della decadenza al paradigma dell’autotutela. La modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 a opera dell’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020 è ritenuta inapplicabile ratione temporis.

Il gestore non si è limitato a riesaminare le dichiarazioni del singolo impianto, ma ha svolto un’indagine ampia su tutti gli impianti riconducibili ai soggetti responsabili, verificando la contestualità di richieste, trasferimenti e frazionamenti, la contiguità catastale e il collegamento societario. Singolarmente considerati tali elementi sono privi di rilievo, ma nel loro insieme rivelano l’unicità sostanziale dell’impianto.

Quanto al termine di 180 giorni, il Collegio ne rileva l’inconferenza, poiché attiene ai procedimenti di verifica in loco, e comunque esclude che esso abbia natura perentoria. Il privato non può invocare l’affidamento alla conservazione di un vantaggio ottenuto mediante abuso.

Il divieto di frazionamento rientra nel generale divieto di abuso del diritto, come confermato da Cass. sez. un. n. 7299 del 2025. Il d.m. 5 maggio 2011 si è limitato a cristallizzare gli elementi costitutivi della fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento. La sua ratio è impedire che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a incentivo maggiore un impianto unitario.

Il GSE ha analiticamente illustrato gli indici del frazionamento: la contiguità delle particelle, il controllo societario, i trasferimenti di titolarità a ridosso dell’entrata in esercizio. L’appellante non ha smentito tali circostanze, richiamando l’autonomia dei punti di connessione, già ritenuta irrilevante dalla giurisprudenza di settore. Il Collegio esclude l’applicabilità del precedente penale invocato, per diversità di oggetto e di vicenda concreta. L’appello è quindi respinto, con conferma della decadenza e condanna alle spese.