Atto endoprocedimentale non impugnabile autonomamente né riapre termini atto presupposto (Cons. Stato n. 4882 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La comunicazione di avvio del procedimento, adottata ai sensi degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990, e la diffida ad adempiere non hanno natura provvedimentale e sono prive di autonoma efficacia lesiva, sicché non sono autonomamente impugnabili. L’interesse a ricorrere sorge solo nei confronti dell’atto conclusivo del procedimento o di quegli atti che, pur formalmente intermedi, risultino immediatamente lesivi. L’ordinanza che individua un soggetto quale destinatario di un ordine di rimozione e ripristino produce effetti nella sua sfera giuridica sin dalla sua adozione, rendendo immediato l’onere di impugnazione. L’impugnazione di un atto meramente consequenziale non può essere utilizzata per eludere la decadenza derivante dalla mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto, né per riaprire i relativi termini.

Il Fatto

Il Comune di Vedelago, con ordinanza n. 45 del 21 maggio 2015, ratificata dall’ordinanza sindacale n. 74 del 4 settembre 2015, ordina la rimozione dei rifiuti abbandonati nella cava denominata “Ca’ Matta” e il ripristino dei luoghi, indicandone destinatarie alcune società, tra cui Telve Rigo S.r.l., e alcuni proprietari, tra cui l’appellante. Nel 2020 l’Amministrazione avvia un procedimento per l’esecuzione in danno e il recupero delle somme, indirizzandone la comunicazione alla società e ad alcuni proprietari; segue un verbale di ispezione della Polizia Locale che accerta la mancata ottemperanza.

L’appellante impugna davanti al TAR Veneto la comunicazione di avvio, il verbale e, quali atti presupposti, le ordinanze del 2015 e la deliberazione regionale n. 3560 del 1999. Il TAR, con sentenza indicata come n. 2248/2024, dichiara il ricorso inammissibile quanto agli atti endoprocedimentali e irricevibile quanto agli atti presupposti, compensando le spese. Propone appello la proprietaria, sostenendo che solo l’accertamento dell’inottemperanza avrebbe reso attuale la lesione e invocando l’estensione delle pronunce favorevoli ottenute da altri comproprietari.

La Motivazione della Corte

La Sezione Quarta respinge entrambi i motivi. Sulla prima censura, il Collegio ribadisce che la comunicazione di avvio non contiene alcuna determinazione conclusiva e assolve solo alla funzione partecipativa degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990. Parimenti priva di contenuto provvedimentale è la nota successiva, che si limita a rappresentare lo stato del procedimento senza introdurre nuovi obblighi. La lesione potrebbe derivare solo dai futuri provvedimenti conclusivi del procedimento esecutivo, non dagli atti preparatori.

Il Collegio chiarisce, inoltre, un profilo fattuale decisivo: l’ordinanza del 2015 aveva già individuato l’appellante tra i destinatari dell’ordine, senza distinguere la posizione dei soggetti obbligati. Ogni contestazione sull’imputazione soggettiva dell’obbligo o sul principio “chi inquina paga” andava fatta valere con la tempestiva impugnazione di quel provvedimento. Ammettere il contrario significherebbe consentire una sostanziale riapertura dei termini, in contrasto con i principi di certezza del diritto e di stabilità dell’azione amministrativa.

Sul secondo motivo, la Corte afferma che la lesività dell’atto si valuta secondo il suo contenuto oggettivo e non secondo l’interpretazione che il destinatario ritenga successivamente di attribuirgli. La diffida è atto meramente monitorio e sollecitatorio: non crea un nuovo obbligo, non modifica quello preesistente e non produce effetti innovativi. La censura sull’art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006 investe in realtà i presupposti dell’ordinanza del 2015 e si risolve in un’illegittimità derivata.

La Sezione ricostruisce il regime dell’invalidità derivata, richiamando la propria giurisprudenza sulla nozione di atto presupposto (Cons. Stato, Sez. IV, n. 5241 dell’11 giugno 2024; Sez. IV n. 1561 del 23 marzo 2000; Sez. V n. 544 del 15 ottobre 1986) e sulla trasmissione dell’antigiuridicità (Cons. Stato n. 6922/2020). Il discrimine tra impugnativa immediata e differita si lega all’autonoma portata lesiva dell’atto presupposto, secondo il modello della dichiarazione di pubblica utilità rispetto al decreto di esproprio: senza la tempestiva impugnazione a monte, l’illegittimità derivata non è più deducibile.

Non giova all’appellante il richiamo alle sentenze nn. 936/2016 e 937/2016 con cui il TAR Veneto ha annullato le ordinanze del 2015 nei confronti di altri comproprietari per difetto di accertamento dell’elemento soggettivo: quelle decisioni producono effetti limitati alle parti del relativo giudizio e non sono estensibili. L’appello è pertanto respinto, con integrale conferma della sentenza, compensazione delle spese e assorbimento dei motivi di merito riproposti.