Autoannullamento di contributi Covid e giurisdizione del giudice ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1398 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi, sovvenzioni e ristori previsti dalla legge a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Il riparto si fonda sulla natura della situazione soggettiva azionata: sussiste un diritto soggettivo quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione verifica soltanto i presupposti, senza apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid e sul quomodo. Tale criterio opera anche quando è impugnato il provvedimento di annullamento d’ufficio del riconoscimento del beneficio, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione e revoca di contributi pubblici.

Il Fatto

Nel corso dell’emergenza pandemica, la Regione aveva sottoscritto con l’associazione di categoria delle strutture sanitarie private accreditate un accordo quadro che prevedeva la sospensione dell’attività ordinaria, il divieto di cassa integrazione per il personale e il riconoscimento di acconti mensili parametrati alla differenza tra il fatturato del 2019 e l’attività effettivamente svolta. Con successiva deliberazione, la Regione aveva riconosciuto alle strutture un’indennità di funzione e un ristoro limitato alla sola attività intra-regione. Il provvedimento è stato poi annullato in autotutela per asserita violazione dei limiti di spesa e mancanza di copertura finanziaria, con conseguente richiesta di restituzione delle somme erogate.

La struttura sanitaria ricorrente ha impugnato il provvedimento di autoannullamento deducendo vizi di violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, difetto di motivazione, lesione dell’affidamento e illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regione, chiedendo altresì il risarcimento dei danni. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, mentre all’udienza il Collegio ha rilevato d’ufficio la questione richiamando il recente orientamento delle Sezioni Unite.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. Il Collegio ha preliminarmente escluso la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, trattandosi piuttosto di materia di concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna deroga al criterio generale di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva.

Il thema decidendum concerne i ristori riconosciuti dall’art. 4, comma 5-bis, del d.l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 77/2020. La norma ha attribuito alle Regioni la facoltà di riconoscere alle strutture private accreditate un contributo a ristoro dei costi fissi, nella misura massima del 90 per cento del budget assegnato, a condizione che le stesse avessero sospeso le attività sulla base di uno specifico provvedimento regionale.

Richiamando le Sezioni Unite n. 15404 del 2024, il Collegio ha osservato che la spettanza del contributo è oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo dal concorrente apporto della disciplina statale e di quella regionale: alla Regione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva sussistenza dei presupposti, senza alcuna discrezionalità in ordine all’erogazione. La situazione soggettiva del beneficiario assume pertanto consistenza di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Il criterio non muta per il fatto che l’oggetto del giudizio sia il provvedimento di secondo grado in autotutela. La delibera impugnata, ancorché qualificata come annullamento d’ufficio, incide infatti su una posizione di diritto soggettivo già maturata in capo alla struttura beneficiaria, sicché la cognizione sulla sua legittimità non può che appartenere al giudice ordinario. La causa è stata pertanto rimessa alla riassunzione innanzi al giudice munito di giurisdizione, con compensazione delle spese di lite per giusti motivi.