Annullamento d’ufficio di contributi Covid: giurisdizione ordinaria se la spettanza è predeterminata dalla legge (TAR Emilia-Romagna n. 1401 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione va ripartita in base alla natura della situazione soggettiva azionata, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Tale principio si applica anche alla controversia avente ad oggetto l’annullamento d’ufficio di una delibera regionale che aveva riconosciuto, ai sensi dell’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, ristori alle strutture private accreditate sospese durante l’emergenza Covid, atteso che la spettanza della sovvenzione è oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo dal concorrente apporto della disciplina statale e di quella regionale, con attribuzione alla regione di un potere esclusivamente ricognitivo dei presupposti del beneficio.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura sanitaria privata accreditata, aveva aderito all’accordo quadro sottoscritto il 20 marzo 2020 tra la Regione Emilia-Romagna e l’AIOP per la gestione dell’emergenza Covid, che prevedeva l’interruzione dell’attività ordinaria, il divieto di cassa integrazione per il personale e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività effettivamente svolta e il fatturato medio mensile del 2019, limitatamente alle prestazioni rese per pazienti residenti nell’AUSL di riferimento.

La DGR n. 2133/2024 aveva poi riconosciuto, in coerenza con la normativa emergenziale nazionale, una indennità di funzione ai sensi dell’art. 4, commi 1-3, d.l. n. 34/2020 e uno specifico ristoro introdotto dal d.l. n. 149/2020, limitato alla sola mancata attività intra-regione. Con la delibera n. 1503/2025, impugnata in primo grado, la Giunta regionale aveva disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990 della predetta DGR n. 2133/2024, deducendo la violazione dei limiti di spesa del d.l. n. 34/2020 e la mancanza di copertura finanziaria, con conseguente avvio della procedura di restituzione degli acconti già erogati. La società aveva impugnato il provvedimento di ritiro deducendo plurimi vizi di legittimità, tra cui il superamento del termine ragionevole, il difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento del privato e l’insussistenza dei presupposti dell’autotutela, chiedendo altresì il risarcimento dei danni e, in subordine, l’indennizzo ex art. 21-quinquies legge n. 241/1990. La Regione si era costituita eccependo, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha esaminato in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione, rilevata anche d’ufficio all’udienza di discussione. Il collegio ha anzitutto escluso la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., trattandosi piuttosto di materia della concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva.

La controversia riguardava infatti la spettanza di contributi a fondo perduto o ristori riconosciuti dalla Regione alle strutture private accreditate che, durante l’emergenza epidemiologica, avevano dovuto sospendere le attività ordinarie. Sul punto le Sezioni Unite n. 15404 del 2024 hanno affermato, in un caso del tutto analogo, che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative alle provvidenze economiche previste dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, convertito con legge n. 77/2020, trattandosi di contributi previsti dalla legge sui quali l’amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio. Il TAR ha ritenuto di non discostarsi da tale orientamento, ravvisando una evidente analogia con il caso di specie.

Il collegio ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, osservando che l’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, introdotto dal d.l. n. 149/2020 (c.d. Ristori bis), ha attribuito alle Regioni il potere di riconoscere alle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget per l’anno 2020, un contributo a ristoro dei soli costi fissi rendicontati, nel limite massimo del 90% del budget assegnato. Il successivo comma 5-ter ha esteso tale disciplina agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria. La legge statale ha quindi riconosciuto alle strutture che si trovassero nelle condizioni descritte il diritto alla sovvenzione, nella misura massima predeterminata, senza lasciare all’amministrazione alcun margine di apprezzamento discrezionale.

Il TAR ha richiamato il principio consolidato per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, spetta al giudice ordinario la cognizione delle controversie quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, mentre residua una situazione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio ovvero quando il provvedimento di concessione sia stato successivamente annullato o revocato per vizi di legittimità. Nel caso di specie, i criteri di quantificazione degli indennizzi erano del tutto oggettivi, essendo parametrati alla riduzione del fatturato mensile rispetto al 2019 e al costo del lavoro, senza alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’Amministrazione, con la conseguenza che la spettanza del pagamento assumeva consistenza di diritto soggettivo.

Il TAR ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e compensazione delle spese di lite per giusti motivi.

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