Autorizzazione paesaggistica e conferenza di servizi, il silenzio non vale assenso (TAR Puglia n. 1406 del 23.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La mancata partecipazione della Soprintendenza alla conferenza di servizi indetta per il rilascio del titolo edilizio non integra un assenso tacito paesaggistico, perché il modulo procedimentale non è di per sé idoneo a legittimare l’intervento sotto il profilo del vincolo, in difetto di un autonomo ed espresso provvedimento autorizzatorio dell’ente competente. Le convenzioni tra Comuni previste dall’art. 30 del d.lgs. n. 267/2000 non creano un nuovo soggetto giuridico e non trasferiscono funzioni: l’impugnazione degli atti va rivolta al singolo ente di volta in volta interessato, mentre l’individuazione dell’ente capofila ha valenza solo organizzativa. L’Ufficio Paesaggio, investito di un’istanza di autorizzazione su un immobile mai sottoposto in origine a valutazione paesaggistica, non può limitarsi a denegare per la mancata indicazione, da parte dell’istante, degli estremi normativi della pretesa non assoggettabilità: deve compiere le valutazioni di competenza “ora per allora”, subordinando all’esito delle stesse l’eventuale riesame dell’istanza. Il diniego affetto da difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti è annullato, con salvezza del riesercizio del potere.

Il Fatto

Il ricorrente chiede l’annullamento del diniego di autorizzazione paesaggistica reso dall’Ufficio Unico del Paesaggio presso l’Unione dei Comuni, oltre che degli atti presupposti e consequenziali. Il provvedimento negativo riguarda i lavori di completamento di un fabbricato per cui era stato rilasciato, anni prima, un permesso di costruire a esito di conferenza di servizi.

Il Comune e la Soprintendenza si costituiscono per resistere; l’Unione non si costituisce. In prossimità dell’udienza la difesa comunale eccepisce l’inammissibilità del ricorso per l’irregolare notifica all’Unione; il ricorrente replica. La causa viene introitata in decisione all’udienza pubblica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione preliminare. Il Comune è convenzionato con l’Unione ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 267/2000, che consente la costituzione di uffici comuni o la delega di funzioni tra enti partecipanti. La giurisprudenza richiamata (TAR Piemonte n. 947 del 2013, TAR Lombardia n. 2168 del 2018, in senso analogo Cass. civ. n. 14811 del 2020) esclude però che simili convenzioni creino un nuovo soggetto giuridico: gli atti si impugnano nei confronti dell’ente di volta in volta interessato. La notifica è quindi regolare, e l’individuazione dell’ente capofila resta un profilo organizzativo irrilevante sul piano della legittimazione processuale.

Nel merito, il Tribunale respinge la tesi dell’acquisizione per silentium dell’autorizzazione paesaggistica con riferimento al titolo edilizio originario. Alla conferenza di servizi era stata invitata anche la Soprintendenza, che non partecipò ad alcuna seduta. Richiamando Cons. Stato n. 2378 del 2011, n. 5620 del 2008 e n. 3755 del 2013, il Collegio ribadisce che il modulo concertativo non legittima l’intervento dal punto di vista paesaggistico se non segue un provvedimento autorizzatorio espresso dell’ente competente e se la Soprintendenza non ha esercitato in senso favorevole la funzione di co-gestione del vincolo. Irrilevante è il richiamo al parere istruttorio comunale, poiché il procedimento autorizzatorio non è mai stato attivato.

Cadono anche le censure di violazione degli artt. 146 e 148 del d.lgs. n. 42/2004 e di incompetenza: l’ente comunale è, per quanto in atti, il soggetto delegato alle funzioni autorizzatorie.

Accoglie invece il profilo del difetto di istruttoria e del travisamento dei presupposti. L’Ufficio Paesaggio si era limitato a denegare perché l’istante non aveva individuato gli estremi normativi della non assoggettabilità, senza compiere le valutazioni di competenza. Rileva la nota comunale che dà atto dell’assenza, nel titolo originario, di alcun parere paesaggistico, non ritenuto allora necessario. Di fronte a tale peculiarità, l’Ufficio avrebbe dovuto procedere alla valutazione “ora per allora” sull’immobile (Cons. Stato n. 3446 del 2022), soluzione non contraria al principio di tipicità (Cons. Stato n. 1695 del 2004), tanto più che le opere di completamento non comportano aumento di superfici utili né di volumi.