Autotutela sul rilascio dell’attestato di libera circolazione e accertamento penale non definitivo (Cons. Stato n. 1656 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il ritiro in autotutela di un attestato di libera circolazione di un bene culturale non può fondarsi su presunzioni non qualificate, tratte dall’esistenza di indagini penali relative a condotte ascrivibili all’ufficio periferico ma non riferibili alla specifica vicenda sottoposta all’amministrazione. La legittimità del provvedimento si valuta con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, sicché gli elementi di illiceità emersi successivamente sono ininfluenti. La nullità del provvedimento non può desumersi dalla commissione di un reato non accertato, né l’annullamento ex art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241/1990 può prescindere dal requisito delle condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato.

Il Fatto

Il 2 gennaio 2018 l’Ufficio Esportazione competente rilasciava, su richiesta del trasportatore incaricato dal proprietario, un attestato di libera circolazione riferito a un dipinto olio su tela del XVI secolo, poi venduto a un museo presso cui si trova esposto.

Con provvedimento del 21 gennaio 2022 la Direzione Generale disponeva in autotutela il ritiro dell’attestato, ritenendo che l’ufficio periferico non avesse correttamente identificato l’opera; seguiva, il 22 marzo 2022, il diniego di rilascio con avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale. Il TAR Lazio rigettava i ricorsi riuniti; il Consiglio di Stato, con decisione n. 9962 del 21 novembre 2023, accoglieva gli appelli per violazione del termine in materia di autotutela, riconferendo efficacia all’attestato. Con atto del 23 novembre 2023 la Direzione Generale avviava un nuovo procedimento di ritiro, allegando la sopravvenuta conoscenza del rinvio a giudizio di alcuni funzionari dell’ufficio per falso ideologico, e lo definiva l’11 gennaio 2024 con un provvedimento di nullità e, in via subordinata, di annullamento dell’attestato. Il TAR Lazio accoglieva i ricorsi riuniti annullando il nuovo provvedimento; da qui l’appello del Ministero.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge le censure relative alla configurabilità di una nullità dell’attestato. Alla data dell’avvio del procedimento e a quella di adozione del provvedimento di ritiro non era documentato alcun accertamento di responsabilità da parte dell’autorità giudiziaria, né alcun elemento in ordine alla posizione del proprietario, della cui vicenda penale l’amministrazione acquisiva notizia solo il 16 luglio 2024, a provvedimento già adottato.

Il provvedimento si fondava quindi su presunzioni non qualificate, perché l’esistenza di indagini su condotte dello stesso ufficio nel rilascio di analoghi attestati non poteva riferirsi alla specifica vicenda. La Corte richiama il principio, espresso da Cons. Stato, Sez. VI, n. 712 del 2026, secondo cui la legittimità dell’atto si valuta con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione.

Quanto alla nullità radicale invocata dall’amministrazione, il Collegio osserva che il reato ipotizzato a carico del proprietario non è accertato, né risulta intervenuto il rinvio a giudizio dell’interessato, e che non sono documentati esiti penali definitivi a carico dei funzionari per gli illeciti nella valutazione dell’opera. Non si concretizza pertanto il presupposto della carenza assoluta dell’elemento essenziale della volontà dell’atto. Il richiamo all’art. 164 del Codice dei beni culturali è ritenuto perplesso: la norma è indice dell’elevato livello di tutela riconosciuto ai beni culturali, ma la censura non trova sviluppo nelle difese dell’amministrazione.

La censura sulla tempestività è disattesa. L’art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241/1990 consente l’intervento oltre i termini solo in presenza di dichiarazioni false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato: presupposto, al momento dell’adozione dei provvedimenti, inesistente e non documentato neppure in seguito. La Corte richiama Cons. Stato, Sez. III, n. 6137 del 2023, secondo cui finché non sia pronunciata e divenuta definitiva una sentenza penale di condanna la pubblica amministrazione non può accertare se la dichiarazione falsificatrice integri reato. Richiama altresì la sentenza della Corte costituzionale n. 88 del 2025, che smentisce l’incompatibilità del termine con i principi costituzionali evocati.

Infine, la Corte ritiene singolare la deduzione che imputa al privato una condotta non diligente per non essersi avveduto di un’illegittimità sfuggita alla stessa Direzione Generale in sede di conferma dell’operato dell’ufficio. L’appello è respinto, senza necessità di scrutinio dei motivi assorbiti riproposti ex art. 101 c.p.a., con condanna dell’appellante alle spese del grado in favore di ciascuna parte resistente costituita.