Autotutela annullata se la motivazione introduce ragioni nuove non poste al contraddittorio (TAR Sicilia n. 2509 del 11.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
È illegittimo, per violazione delle garanzie procedimentali di cui alla legge n. 241/1990, il provvedimento di autotutela la cui motivazione sia arricchita di ragioni giustificative diverse e ulteriori rispetto a quelle preventivamente sottoposte al contraddittorio mediante la comunicazione di avvio del procedimento o dei motivi ostativi all’accoglimento. Non è necessario un rapporto di identità tra atto partecipativo e determinazione conclusiva, ben potendo l’amministrazione meglio precisare le proprie posizioni giuridiche. È però precluso fondare il provvedimento su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dalla motivazione dell’atto endoprocedimentale, perché l’interessato non potrebbe interloquire su tali profili né presentare controdeduzioni prima della determinazione conclusiva. La censura sulla compressione delle garanzie partecipative assume carattere assorbente e impone l’annullamento, salvo il riesercizio del potere.

Il Fatto

La ricorrente, titolare di impresa individuale attiva nel settore agricolo, aveva ottenuto dalla riserva nazionale un primo contingente di titoli di pagamento PAC e, ampliata l’attività, ne aveva acquistato ulteriori quote dal padre, cedente, nel 2011 e nel 2013. I trasferimenti erano stati convalidati dall’organismo pagatore e annotati al sistema SIAN. A partire dall’ottobre 2018 l’AGEA ha sospeso le erogazioni per l’annualità 2018; sollecitata con diffida e istanza di accesso, ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica dei trasferimenti, ipotizzando l’indebita percezione di aiuti comunitari.

All’esito del contraddittorio l’Agenzia ha adottato il provvedimento impugnato, qualificando la cessione come donazione, rilevando la mancata registrazione dell’atto e desumendone la carenza di certezza della data; ha quindi annullato in autotutela i trasferimenti e disposto il ricalcolo retroattivo delle domande uniche dal 2011 al 2017, con richiesta di restituzione di euro 98.935,86. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 10-bis e dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, oltre all’eccesso di potere.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il ricorso concentrandosi sulla censura relativa alle garanzie procedimentali, che reputa suscettibile di positivo vaglio. L’argomento decisivo è di ordine fattuale e processuale insieme: l’autorità procedente ha incentrato le ragioni dell’annullamento in modo esclusivo su un profilo nuovo, rappresentato dalla carenza di registrazione dell’atto di cessione, profilo del tutto estraneo alla precedente comunicazione di avvio, che aveva invece riguardato l’indebita percezione di aiuti comunitari.

Il Tribunale richiama il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo cui è illegittimo il provvedimento motivato con ragioni diverse e ulteriori rispetto a quelle sottoposte al contraddittorio. Sebbene non debba sussistere un rapporto di identità tra atto partecipativo e determinazione conclusiva, la pubblica amministrazione non può fondare la decisione su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dalla motivazione dell’atto endoprocedimentale, perché altrimenti l’interessato non potrebbe interloquire su tali profili differenziali. Sul punto il Collegio richiama TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, n. 1020 del 2024.

Assume rilievo, inoltre, che il provvedimento di ritiro abbia riguardato la mancata registrazione dell’atto di cessione e non l’indebita percezione, da cui sarebbe derivato un contenuto vincolato dell’atto di autotutela e l’irrilevanza di eventuali vizi formali. Rispetto al profilo della registrazione, non è possibile escludere a priori, a fronte degli elementi dedotti in giudizio, che il procedimento potesse concludersi diversamente.

La fondatezza della censura partecipativa è quindi assorbente e esime il giudice dal vaglio degli ulteriori motivi. Il Collegio chiarisce la ragione dell’assorbimento: un esame degli altri motivi vanificherebbe l’obbligo, incombente iussu iudicis sull’amministrazione, di reiterare il procedimento, instaurare il contraddittorio, valutare le osservazioni del privato e darne conto nella motivazione, secondo il richiamo a Cons. Stato, Sez. III, n. 7019 del 2019.

Il ricorso è pertanto accolto, con annullamento del provvedimento impugnato e salvezza del riesercizio del potere amministrativo. La peculiarità e complessità della controversia giustificano la compensazione delle spese.