L’azione di accertamento non elude il termine di decadenza dall’impugnazione dell’atto autoritativo (Cons. Stato n. 2584 del 27.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella giurisdizione esclusiva amministrativa l’azione di mero accertamento non costituisce rimedio alternativo all’azione di annullamento. O essa è proponibile negli stessi termini dell’impugnazione e allora è inammissibile, perché condurrebbe al risultato paradossale di ritenere illegittimo un atto lasciandolo produttivo di effetti; ovvero è proponibile oltre il termine di decadenza e allora è elusiva del termine stesso, collegato al principio di certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico. La circostanza che la pretesa trovi titolo in un atto autoritativo impone, anche in giurisdizione esclusiva, il rispetto del regime decadenziale proprio dell’interesse legittimo, non potendo l’accertamento aggirarlo. Parimenti, la conoscenza degli atti del giudizio si presume in capo alla parte per il tramite del difensore, con la conseguenza che il deposito in causa dell’atto non impugnato ne rende comunque incontestabile l’efficacia.

Il Fatto

Una società titolare per subentro di una concessione demaniale marittima su una porzione di arenile, ove gestisce un ristorante-pizzeria, ha impugnato davanti al TAR Toscana gli ordini di introito emessi dal Comune per le annualità dal 2007 al 2021, la richiesta di conguagli e il provvedimento di determinazione del canone per il 2022. Ha chiesto inoltre l’accertamento della titolarità del diritto di superficie sul manufatto, della corretta qualificazione dello stesso e del diritto al rimborso delle somme versate in eccedenza.

La tesi attorea era che il manufatto non fosse mai passato al Demanio ai sensi dell’art. 49 cod. nav., non essendovi stati veri rinnovi della concessione, ma sole proroghe automatiche senza soluzione di continuità, e dunque non integranti il meccanismo acquisitivo. Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ravvisando nei succedersi degli atti concessori altrettante nuove concessioni e, quindi, il perfezionarsi dell’effetto devolutivo. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la decisione di primo grado, ma sposta il baricentro dell’argomentazione su un dato di fatto pacifico: l’omessa impugnazione della nota dell’Agenzia del Demanio dell’11 settembre 2007, con cui era stata dichiarata l’acquisizione del manufatto al Demanio sin dal 1997. Quella nota non è un mero atto interno, perché è stata trasmessa al privato unitamente all’ordine di introito del canone per il 2007 e su di essa si sono fondate le successive richieste di pagamento.

La Corte affronta quindi la questione centrale: se l’azione di accertamento possa recuperare ciò che l’impugnazione tempestiva avrebbe dovuto conseguire. La risposta è negativa. Anche in giurisdizione esclusiva, la posizione vantata dal privato a fronte dell’atto autoritativo resta di interesse legittimo, con il correlativo assoggettamento al termine di decadenza. Richiamando Cons. Stato, Sez. V, n. 3695 del 2015 e Sez. IV, n. 7071 del 2004, il Collegio ribadisce che il tipo di situazione soggettiva lesa determina il regime processuale, decadenziale o prescrizionale.

Il percorso argomentativo si avvale di un’alternativa logica stringente, già espressa da Cons. Stato, Sez. V, n. 6879 del 2021 e Sez. VI, n. 213 del 2013: o l’accertamento si propone negli stessi termini dell’annullamento e allora è inammissibile; o si propone oltre e allora è elusivo del termine. Nel caso concreto l’azione mirava a rimettere in discussione proprio i crediti dal 2007 in poi, in relazione ai quali gli ordini di pagamento non erano stati impugnati. La società ha prestato acquiescenza sostanziale, e non può invocare la regola dell’autonomia dei singoli crediti annuali per riaprire posizioni ormai consolidate.

Quanto alla contestazione di non aver conosciuto la nota perché indirizzata a un diverso soggetto, la Corte richiama il principio per cui la conoscenza degli atti giudiziari si presume in capo alla parte per effetto del dialogo con il difensore (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7447 del 2025): il deposito in giudizio del documento, avvenuto nel 2024, vale comunque a renderlo conoscibile e non impugnato.

Ne deriva l’infondatezza dei primi due motivi e del quarto, quest’ultimo per la mancata impugnazione della nota comunale di conguaglio basata sul monitoraggio ministeriale. Anche il terzo motivo cade, per la prevalenza dei profili di soccombenza rispetto a quello per cui era stata dichiarata la cessazione della materia del contendere. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese di secondo grado.