Azione popolare comunale esperibile solo in caso di inerzia dell’ente (Cass. civ. Sez. I n. 25567 del 19.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’azione popolare prevista dall’art. 9 del d.lgs. n. 267 del 2000 ha natura sostitutiva o suppletiva e non correttiva. Essa è ammissibile soltanto quando il Comune sia rimasto inerte nell’esercizio delle azioni e dei ricorsi che gli competono e non è utilizzabile per rimuovere errori o illegittimità ascrivibili allo stesso ente. Il presupposto dell’inerzia non richiede un provvedimento formale di diniego: può desumersi anche in forma implicita dal contegno sostanziale e processuale dell’ente. La costituzione in giudizio del Comune e la proposizione di una domanda riconvenzionale integrano una volontà espressa, incompatibile con la sostituzione dell’elettore. La norma non impedisce all’ente di costituirsi non aderendo all’azione popolare.

Il Fatto

Alcuni cittadini elettori di un Comune convennero in giudizio due soggetti che avevano ricoperto l’incarico di RUP nel contratto di appalto per la realizzazione di un locale museo archeologico. Domandarono l’accertamento della loro responsabilità per la mancata conclusione dei lavori e la condanna al risarcimento in favore del Comune. Gli attori dichiararono di agire per sopperire all’inerzia dell’ente, che non aveva chiamato in causa i presunti responsabili nel giudizio promosso dall’appaltatrice per la risoluzione del contratto e il risarcimento dei danni.

Il Tribunale dichiarò inammissibile l’azione popolare, qualificandola come correttiva e diretta a sostituirsi a una volontà già espressa dall’ente. La Corte di appello di Campobasso confermò la decisione. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione, censurando l’interpretazione dell’art. 9 TUEL e lamentando l’omesso esame di fatti decisivi.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dalla natura dell’azione popolare comunale, che consente a ciascun elettore di far valere in giudizio le azioni e i ricorsi spettanti all’ente. Il rimedio è sostitutivo e non correttivo: non serve a rimuovere errori o irregolarità commessi in danno dell’interesse dell’ente, può essere esperito contro un terzo e non contro il Comune, ed è ammissibile solo in caso di inerzia. Diversamente opinando, il cittadino si sostituirebbe alla volontà di un organo elettivo, con vulnus del principio democratico.

Il presupposto dell’azione va rinvenuto soltanto nell’omissione dell’ente nell’esercizio delle proprie azioni. La Corte richiama la giurisprudenza amministrativa, per la quale l’azione è sostitutiva o suppletiva e non correttiva, non è configurabile in mancanza di un serio e fondato motivo e non può rivolgersi contro atti adottati dall’ente medesimo, che in tal caso può agire in autotutela. L’inerzia può ricavarsi anche in forma implicita, attraverso il contegno sostanziale e processuale.

Nel caso concreto, il Comune non era rimasto inerte. Esso non si era limitato a resistere alla domanda risarcitoria dell’appaltatrice, ma aveva proposto domanda riconvenzionale per i danni asseritamente derivanti dall’interruzione illegittima dei lavori. La Corte territoriale ha correttamente interpretato la delibera di conferimento dell’incarico al difensore e gli atti processuali: proponendo la riconvenzionale nei soli confronti dell’appaltatrice, il Comune ha implicitamente escluso inadempimenti riconducibili al RUP. La volontà dell’ente risulta espressa e ritualmente consacrata, non sostituibile dai pochi elettori.

È inammissibile il motivo che denuncia l’omesso esame di fatti decisivi, incentrato sulla diversità e compatibilità delle azioni. Non si tratta di fatti storici in senso naturalistico, come richiesto dall’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., ma di mere argomentazioni difensive.

Quanto al secondo motivo, la Corte esclude che l’art. 9 TUEL imponga al Comune di aderire all’azione popolare. La norma prevede un litisconsorzio necessario con l’ente e regola le spese in caso di soccombenza, ma non vieta all’ente di costituirsi senza aderire. Il ricorso è rigettato, con condanna del ricorrente alle spese in favore dei controricorrenti.