Budget sanitario e interesse economico delle strutture convenzionate (C.G.A.R.S. n. 812 del 27.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel settore del convenzionamento sanitario l’interesse economico dell’operatore privato è meritevole di tutela, e legittima l’azione di annullamento, solo in quanto non comprometta la capacità dell’Amministrazione di assicurare l’erogazione del servizio secondo i migliori standard qualitativi e quantitativi possibili. Se si controverte sull’an debeatur, cioè sull’attitudine del budget ad assicurare un utile, anche minimo, l’interesse è tutelabile ove la circostanza sia allegata e dimostrata. Se invece si controverte sul quantum debeatur, l’operatore deve allegare e provare la compatibilità della pretesa con il rispetto del tetto di spesa, indicando quali altri settori debbano subire le correlative decurtazioni. Il principio di cui all’art. 41 Cost. è recessivo rispetto ai beni tutelati dal combinato disposto degli artt. 32, 81 e 97 Cost.

Il Fatto

Numerose strutture sanitarie private, operanti in regime di convenzionamento, impugnavano davanti al TAR Sicilia i decreti assessoriali con i quali la Regione aveva determinato l’aggregato regionale per la specialistica convenzionata esterna e i criteri di assegnazione dei budget per il triennio 2007-2009, unitamente agli atti applicativi e alle note di quantificazione dei budget individuali. Le ricorrenti lamentavano la riduzione delle risorse rispetto ai precedenti aggregati, l’assenza delle regressioni tariffarie e la determinazione dei budget in misura inferiore al fatturato prodotto, chiedendo anche il risarcimento del danno.

Il TAR dichiarava irricevibile il ricorso nella parte relativa al decreto assessoriale n. 2594/2007, ritenuto impugnato oltre il termine decadenziale, e lo rigettava per il resto. Le strutture proponevano appello, sostenendo che la lesività derivasse non dal decreto generale ma dagli atti applicativi sopravvenuti, che avrebbero attualizzato l’interesse ad agire.

La Motivazione della Corte

Il C.G.A.R.S. dichiara anzitutto inammissibile la produzione documentale depositata il 3 aprile 2025, non essendo stata dimostrata l’impossibilità di produrla in primo grado: ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. i nuovi documenti vanno considerati tamquam non essent. Inammissibile è anche la memoria di replica del 23 aprile 2025, perché la facoltà di replica presuppone il deposito di una memoria conclusionale avversaria, nella specie non avvenuto.

Nel merito, l’appello è dichiarato inammissibile. Le appellanti non avevano riproposto per esteso i motivi di primo grado, limitandosi a richiamarli per relationem: ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a., il ricorso in appello non può risolversi in una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado. Inoltre, la dipendenza dell’interesse a ricorrere dalla nota di quantificazione dei budget individuali resta non provata, perché le note non sono state prodotte.

Il Collegio enuncia quindi il principio centrale in tema di legittimazione a ricorrere delle strutture convenzionate. L’interesse economico è di tipo imprenditoriale e nessun privato può essere costretto ad agire in condizioni di perdita. Tuttavia la sua tutela è ammissibile solo se compatibile con la tenuta economico-finanziaria del servizio sanitario, dovendo l’Amministrazione rispettare i limiti di bilancio necessari a garantire la continuità del servizio negli anni. Ne deriva la distinzione tra an debeatur e quantum debeatur: nel secondo caso occorre dimostrare la compatibilità della pretesa con il tetto di spesa. Nella specie la mancata produzione dei bilanci e la mancata quantificazione dell’aumento preteso non consentono di ritenere provata l’insufficienza delle risorse.

Nel merito, i motivi sono comunque infondati. Quanto alla mancata contrattazione, l’intesa sui criteri non è assimilabile a un accordo procedimentale e il suo difetto non vizia la determinazione autoritativa dei budget. Quanto alla retroattività della determinazione dei tetti di spesa, essa è fisiologica nel sistema sanitario e non lede l’affidamento, potendo gli operatori fare riferimento alle somme dell’anno precedente.

Infine, la domanda risarcitoria è inammissibile per genericità e infondata, mancando la prova della lesione del bene della vita, secondo la natura aquiliana della responsabilità da fatto illecito. L’appello è respinto con condanna alle spese.