Cass. civ. Sez. I n. 27546 del 22.10.2026

Testo integrale del provvedimento

Corte di cassazione, Sez. I civile, ordinanza n. 27546/2026, depositata il 22/10/2026 (R.G. 26382/2025). Testo integrale; i dati identificativi delle parti sono omessi.

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

PRIMA SEZIONE CIVILE

Oggetto Concordato preventivo; transazione fiscale; cram down forzoso; art. 180 legge fall.; direttiva UE 1023/2019; rinv o pregiudiziale art.267 TFUE Consigliere-Rel.

R.G. Cron. n. ha pronunciato la seguente

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 26382/2025 R.G. proposto da:

Agenzia delle Entrate, in persona del direttore pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici legalmente domicilia, in Roma, via dei Portoghesi – ricorrente – contro s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al controricorso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avvocati , i quali chiedono che le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimento siano effettuate presso gli indirizzi di posta elettronica certificata indicati. -controricorrenteavverso la sentenza della Corte d’appello di Lecce n. 61/2025, udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 8/10/2026 dal Consigliere dott. Luigi D’Orazio

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’appello di Lecce, con sentenza n. 61/2025, depositata il 18/11/2025, rigettava il reclamo proposto dall’Agenzia delle entrate [Fisco] avverso il provvedimento del tribunale di Brindisi del 27/6/2023 con cui era stato omologato il concordato preventivo, in continuità aziendale indiretta (domanda presentata il 6/6/2022), con transazione fiscale, della società s.r.l. [debitore], nonostante l’opposizione dell’Agenzia delle entrate, che aveva espresso formale e motivato voto contrario in sede di votazione. 2.In particolare, la Corte territoriale condivideva il giudizio del tribunale che aveva riscontrato, nonostante il voto contrario dell’Agenzia delle entrate, la convenienza del concordato rispetto all’alternativa liquidatoria, come emergente dall’attestazione del professionista indipendente di cui all’art. 161, terzo comma, regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 [legge fallimentare, d’ora innanzi anche l.f.], nonché dalla relazione del commissario giudiziale ex art. 172 l.f.; ciò «a prescindere da ogni valutazione di meritevolezza», dovendo valutarsi «pragmaticamente» la migliore soddisfazione possibile dei crediti tributari.

3. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Agenzia delle entrate. Ha resistito con controricorso il debitore, depositando anche memoria difensiva in funzione dell’udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. Con unico motivo si deduce «violazione e falsa applicazione degli articoli 180, quarto comma, 182-bis e 182-ter della legge fallimentare in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, del codice di procedura civile». 5.L’errore della sentenza atterrebbe alla mancata valutazione dell’assenza di meritevolezza del contribuente, «intesa come rappresentazione fedele della situazione patrimoniale e contabile dell’impresa…un requisito necessario al fine di accedere alla domanda di concordato», dovendosi ciò desumere dall’attestazione di veridicità dei dati aziendali da parte del professionista indipendente, prescritta dall’art. 161, terzo comma, l.f., come pure dalla possibilità di revoca dell’ammissione al concordato preventivo imposta dall’art. 173 l.f., in presenza di atti di frode con valore decettivo, dovendo il debitore fin dalla sua domanda di ammissione a detto concordato fornire una corretta rappresentazione anche dei fatti anteriori, potendo infatti tale omissione minare la legittimità stessa della struttura del piano di concordato e dunque integrarne una ragione di inammissibilità. 6.La ricorrente riepiloga, con i motivi di opposizione all’omologa del concordato già svolta davanti al primo giudice (il tribunale), la condotta del contribuente, quale «sistematica e deliberata violazione di obblighi fiscali», come emergeva dall’Anagrafe Tributaria, in relazione ai ruoli affidati all’agente della riscossione, dunque condotte dolose «che hanno inciso negativamente sull’equilibrio economico e finanziario dell’impresa»: in particolare, ciò era avvenuto pur enunciando nei bilanci la società debitrice risultati di esercizio positivi e, quindi, utili patrimoniali usati per altre riserve, invece che finalizzati all’adempimento delle obbligazioni tributarie già ormai messe in riscossione, in un contesto di sicura insolvenza a causa di sopravvenienze passive ingenti, per via di consistenti stralci di crediti e piuttosto emersione di passività non precedentemente iscritte in bilancio, così che era stato eroso lo stesso patrimonio netto.

7. La ricorrente sottolinea che, così costruendo in modo artificioso delle fittizie riserve da patrimonio netto, la società poi le faceva assorbire da sopravvenienze passive, relative ad esercizi precedenti, ma senza giustificazione contabile ordinata e chiara, «in un escamotage per sanare comportamenti [di] inadempimento degli obblighi tributari, a scapito di aziende virtuose – alterando conseguentemente la libera concorrenza – nonché a danno dell’equilibrio finanziario dello Stato». In tal modo, l’effetto esdebitatorio conseguente all’omologazione concordato preventivo, secondo l’art.184 l.f., contrastava con la buona fede del beneficiario, ripresa anche dalla Corte di Giustizia UE, nella sentenza 8. La ricorrente censura, inoltre, la trasformazione ex lege del voto contrario del Fisco in voto favorevole, nonostante una compiuta motivazione sulle ragioni della propria espressa contrarietà all’omologa del concordato: nella vicenda, «il diniego opposto dall’Amministrazione, lungi dal rappresentare una “immotivata resistenza” alla conclusione della proposta di concordato … trova conforto proprio nelle preminenti ragioni di tutela dell’interesse pubblico … in linea con le disposizioni di rango costituzionale in materia di capacità contributiva (art. 53 Costituzione) e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Costituzione)», per cui la «sistematica e deliberata violazione di obblighi fiscali», mettendo in discussione i doveri costituzionali di contribuzione a carico dei soggetti economici, integrava una nozione di finale insolvenza non causata da fattori o eventi indipendenti o anomali, ma dovuta ad intenzionalità della società debitrice.

9. Ad avviso della ricorrente gli strumenti per la ristrutturazione aziendale istituiti dal legislatore nazionale, in ottemperanza alla direttiva UE n. 1023 del 2019, dovrebbero sorreggere e accompagnare solo l’impresa «che, per motivi esogeni, si sia trovata (senza determinarla) in una situazione di crisi e che di certo, quindi, non è stata “causa” della sua stessa crisi, finanziandosi con il mancato pagamento di tributi e contributi operando a discapito di sé stessa e dell’erario». Opinando diversamente si avrebbe un esempio di abuso dello strumento giuridico, ridotto a mera prospettazione matematica trattamento conveniente, rispetto all’alternativa liquidatoria, riservato anche al creditore opponente, «con conseguente indesiderato avallo dell’autorità giudiziaria».

10. In tal modo, si consentirebbe «al soggetto economico che, in concreto … non ha scientemente pagato il dovuto, sfuggendo quindi ai doveri di partecipazione alla spesa pubblica, di sottrarsi volontariamente e con l’assenso dell’autorità giudiziaria al patto sociale civico e di liberarsi facilmente dal debito da esso stesso creato verso lo Stato mediante il pagamento di una frazione dello stesso usufruendo peraltro di un lunghissimo lasso temporale». Così dovrebbe essere inteso, invoca la ricorrente, il riferimento alla direttiva UE n. 1023/2019, per il considerando n. 1, quanto alle finalità, mirando essa a rimuovere gli ostacoli garantendo alle imprese e agli imprenditori «sani che sono in difficoltà finanziaria la possibilità di accedere a quadri nazionali efficaci in materia di ristrutturazione preventiva»; la continuità auspicata dalla direttiva riguarderebbe, così, solo l’impresa sostenibile e cioè capace di essere competitiva onestamente e di produrre reddito e valore sociale, rispettando le regole dello Stato in cui opera e del mercato, dunque gestita responsabilmente e lecitamente.

11. La ricognizione della possibile interpretazione delle norme italiane applicabili, fonda – come si va ad illustrare – l’esigenza di rimettere una questione interpretativa del diritto unionale alla Corte di Giustizia UE, così adempiendo all’obbligo gravante sul giudice nazionale di ultima istanza, in ragione del difetto di un acte clair nel contesto della direttiva n. 1023 del 2019. Il Collegio ritiene, perciò, che la portata del dubbio interpretativo sulla norma unionale sia assorbente rispetto all’esito complessivo della vicenda di causa, posposto alla rimessione. 12.La disciplina applicabile alla fattispecie è costituita da quattro disposizioni principali: a) l’art. 177 l.f., il quale stabilisce che occorre la maggioranza dei crediti ammessi al voto per l’approvazione da parte dei creditori della proposta di concordato, quale condizione perché il tribunale, a sua volta, possa procedere nel giudizio di omologazione; b) l’art. 180 comma 4, terzo periodo, l.f. (per come modificato dall’art. 3 del decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, convertito in legge 27 novembre 2020, n.159 e poi integrato dall’art.20, comma 1, lettera a) del decreto-legge 24 agosto 2021, n. 118, convertito nella legge 21 ottobre 2021, n.147), nella parte in cui impone, nel giudizio di omologazione del concordato preventivo, il cram down forzoso nei confronti dell’amministrazione finanziaria o degli enti gestori di forme di previdenza ed assistenza obbligatorie, «anche in mancanza di adesione», nel senso che il tribunale è tenuto a procedere all’omologazione della proposta di concordato, quando l’adesione di tali creditori pubblici risulti «determinante ai fini del raggiungimento delle maggioranze di cui all’art.177» e ciò non solo nel caso in cui tali creditori pubblici non abbiano espresso alcun voto sulla proposta concordataria, ma anche nel caso in cui essi, come nella specie, abbiano manifestato espressamente il proprio dissenso; c) l’art. 180 comma 4, terzo periodo, l.f., nella parte in cui prevede che il giudice omologa purché «anche sulla base delle risultanze della relazione del professionista di cui all’art. 161, terzo comma, la proposta di soddisfacimento della predetta amministrazione o degli enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie è conveniente rispetto all’alternativa liquidatoria»; d) ancora l’art.180 comma 4, primo e secondo periodo, l.f., laddove, in caso di «proposte opposizioni», prevede che «il tribunale assume i mezzi istruttori richiesti dalle parti o disposti anche d’ufficio» e, rispettivamente, impone al giudice il giudizio di «convenienza della proposta» se vi è stata opposizione di un creditore che – in un concordato senza formazione di classi, come nella specie – rappresenti almeno «il venti per cento dei crediti ammessi al voto» e «contesti la convenienza della proposta», procedendo lo stesso giudice ad omologare «qualora ritenga che il credito possa risultare soddisfatto dal concordato in misura non inferiore rispetto alle alternative concretamente praticabili».

13. Nella vicenda è pacifico, secondo le risultanze del giudice di merito, che: a) la maggioranza necessaria per l’approvazione della proposta di concordato è stata raggiunta solo integrando il voto degli altri creditori con la posizione creditoria in sé riconosciuta all’amministrazione fiscale, cioè con la quantità di credito per la quale essa era stata ammessa a votare; b) l’amministrazione non solo non ha manifestato alcuna “adesione” alla proposta, ma ha esercitato il proprio diritto di voto, esprimendo espresso dissenso, dunque votando negativamente; c) per il raggiungimento della maggioranza approvativa dei creditori è stato dunque necessario sommare l’adesione di minoranza di alcuni creditori al voto negativo espresso dall’amministrazione fiscale, la cui sussistenza tra i creditori ammessi al voto è risultata perciò “determinante”, posto che senza di essa la proposta non avrebbe conseguito la maggioranza stessa;

d) l’omologazione, pertanto, è stata disposta, nonostante la opposizione della amministrazione fiscale, accertando che il trattamento ad essa destinato dalla proposta superava il giudizio di convenienza, nella duplice accezione di un soddisfacimento non deteriore rispetto alle alternative concretamente praticabili (secondo la istruttoria compiuta) e al contempo migliore rispetto all’alternativa liquidatoria (anche secondo l’attestazione prognostica affidata al professionista indipendente, nominato dal debitore in sede di proposizione della domanda di concordato ex art.161 comma 3 l.f.).

14. Secondo la giurisprudenza di questa Corte e nell’ipotesi dello speciale cram down del creditore pubblico (denominato anche “transazione fiscale”), il giudizio del tribunale è circoscritto alla convenienza nell’accezione sopra riassunta: in particolare, viene condotto sulla base di un’attività istruttoria sulla convenienza singolare, nel solo caso di opposizione e, poi, deve muovere dalle risultanze della relazione del professionista, per verificare, più in generale, che la proposta di soddisfacimento sia complessivamente conveniente rispetto all’alternativa liquidatoria. 15.Non ci sono incertezze, nella ricostruzione del diritto vivente, sulla portata del voto determinante dell’amministrazione fiscale, la cui sussistenza di per sé sola impone che sia comunque aperto il giudizio di omologazione, essendo state ex lege, cioè per effetto di una considerazione legale, raggiunte le maggioranze, sia pure con una fictio iuris (Cass. n. 1033 del 2024; Cass., n. 9981 del 2025; Cass. n. 5866 del 2026). Non si verte in un tertium genus rispetto alle ipotesi in cui la proposta non sia stata approvata (art. 179 l.f.) o viceversa sia stata approvata (art. 180 l.f.), trattandosi, piuttosto, di una regola di omologazione che, proprio in virtù del suo funzionamento, si colloca nella seconda ipotesi (approvazione), ove è infatti disciplinata.

16. Il legislatore, dunque, ha imposto al tribunale il dovere di non valutare le situazioni di «inerzia» dei creditori pubblici (Agenzia delle entrate ed enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie), sia superando la mancata risposta alla sollecitazione della domanda di concordato del debitore sia neutralizzando l’eventuale voto negativo dell’ente creditore. È stato così instaurato, nel sistema della legge fallimentare qui applicabile, un regime di approvazione coattiva del concordato in ogni caso in cui la posizione del creditore pubblico sia determinante e, in tal modo, concorrendo direttamente la legge, quando vi siano crediti pubblici decisivi, a favorire la generalità dei concordati proposti dai debitori che siano, ai sensi dell’art.160 l.f., in stato di crisi o anche di insolvenza.

17. Al contempo, ciò che rileva, nella disciplina di cui all’art. 180, comma 4, l.f. per come concordemente interpretata anche da questa Corte, non sarebbe la meritevolezza del debitore che intende accedere al concordato preventivo, e vi faccia ingresso con un essenziale cram down, quale descritto, ma esclusivamente la convenienza della proposta di concordato rispetto all’alternativa liquidatoria, costituita dal fallimento. Né assume significato decisivo, ai fini di causa, la relazione tra decettività dei comportamenti del debitore – idonei a ingannare e trarre in errore – e però palesati ai creditori, ai fini del consenso informato degli stessi e voto del Fisco. L’ordinamento italiano sul tema, e per quanto riassunto, non preclude al debitore di accedere con successo alla ristrutturazione aziendale per il tramite di una procedura concorsuale se egli disvela, sin dall’inizio, i suoi comportamenti illeciti pregressi, non potendosi nello specifico revocare il concordato ex art. 173 l.f. La questione investe invece la compatibilità di una conversione forzosa del voto motivato sfavorevole del Fisco in voto positivo, in sede di approvazione del concordato, proprio a seguito della avvenuta disclosure di tutte le condotte inadempienti di debiti pubblici ad opera del debitore, esposte nel ricorso per l’ammissione al concordato preventivo o comunque emerse, nel contraddittorio fra le parti, come cause determinanti della sua insolvenza finale.

18. La questione del voto contrario e motivato del Fisco ha trovato una sua giustificazione di compatibilità interna. Il tribunale fallimentare, in sede di omologazione e da un lato, non giudica sulla fondatezza della pretesa tributaria, ma si limita (doverosamente e senza discrezionalità) ad “estendere” all’ente pubblico creditore gli effetti della proposta di trattamento di quel credito. Vi sarebbe, dall’altro lato, una implicita prevalenza dell’interesse fiscale, che deve essere realizzato ai sensi dell’art.53 Costituzione (“tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”), nemmeno violandosi l’art. 3 Costituzione (che pone il principio di eguaglianza) per la diversa natura del soggetto creditore e del relativo credito; parimenti i creditori beneficerebbero della stessa tutela del diritto di proprietà (ex art. 42 Costituzione) ed il giudizio di convenienza stempererebbe l’effetto espropriativo a carico dell’amministrazione.

19. Ciò di cui dubita invece il Collegio è se siffatta disciplina nazionale, che impone con riferimento all’art. 180 l.f. la possibilità di convertire il voto negativo – e motivato – del Fisco in voto favorevole, ove tale voto sia determinante per il raggiungimento della maggioranza dei creditori e in presenza della sola prognosticata convenienza dei risultati del piano di ristrutturazione rispetto all’alternativa liquidatoria, sia conforme alle disposizioni della direttiva UE n. 1023 del 2019. Ciò, in particolare, nell’ipotesi in cui il debitore – come prospettato dal ricorrente – abbia programmato, nel corso dell’attività d’impresa, iniziative fraudolente per sfuggire alla tassazione, mediante occultamento degli utili, predisposizione di scritture contabili artificiosamente contraffatte, creazione sopravvenienze passive tali da introitare ingenti somme inserite in riserve artefatte, all’unico scopo di frodare il fisco e acquisire utili indebiti, in tal modo ponendo in essere condotte incidenti sulla sua reale capacità contributiva, oltre che dirette ad operare una concorrenza sleale nei confronti delle altre imprese che, invece, adempiano correttamente ai propri obblighi tributari. E dunque finendo con il determinare in modo preordinato e deliberato la stessa insolvenza finale, indispensabile nel nostro ordinamento – al pari della situazione di crisi – per accedere al concordato preventivo che mira così a regolarla, con ristrutturazione, insieme ai debiti comuni, anche di quelli verso enti pubblici. Si tratta di circostanze che il giudice di merito ha constatato di non poter nemmeno accertare e valorizzare, alla luce della regola omologatoria sopra riportata e nonostante il loro costante richiamo, da parte del Fisco, in tutte le sequenze delle impugnazioni.

20. L’interrogativo volge a comprendere se la normativa unionale osti a una disposizione nazionale che consenta, in tali specifiche ipotesi, di procedere comunque forzosamente all’omologazione del concordato, convertendo il voto espresso e motivato negativamente dal fisco, in sede di approvazione, in voto favorevole.

21. La disciplina unionale, infatti, appare garantire in via generale il diritto di voto dei creditori, soprattutto nel caso in cui essi siano «interessati» perché «incisi» dal piano di ristrutturazione, con solo specifiche e tassative eccezioni. Inoltre, altro elemento di raffronto è costituito dalla finalità della direttiva n. 1023 del 2019, per come diretta a consentire agli imprenditori sani in difficoltà finanziarie di accedere a quadri nazionali efficaci in materia di ristrutturazione preventiva, di cui al suo titolo II, con la possibilità di continuare ad operare, prevenendo l’insolvenza o comunque regolandone gli effetti.

22. Molteplici riferimenti della direttiva fanno dubitare di come e se sia comprimibile la partecipazione effettiva del creditore al procedimento in cui si dibatte e decide della omologazione del piano di ristrutturazione proposto dal debitore. Il paragrafo 5, secondo periodo, dell’art. 4 sancisce che «gli Stati provvedono affinché i quadri di ristrutturazione conferiscano in modo coerente ai debitori e alle parti interessate i diritti e le garanzie di cui al presente titolo»; l’art. 6, paragrafo 9, lettera a) prevede la revoca della sospensione delle azioni esecutive individuali ove i creditori non appoggino la continuazione delle trattative, così conferendo un ruolo determinante alla «volontà» dei creditori, come del resto esplicitato al Considerando n. 36, che ha chiaro riguardo ad una “maggioranza dei creditori” dissenzienti; l’art. 8, paragrafo 1, lettera b) indica, tra le informazioni da fornire con il piano di ristrutturazione, anche «una descrizione delle cause e dell’entità delle difficoltà del debitore»; l’art. 9 sancisce al paragrafo 2, primo periodo, quanto al diritto di voto, la sua spettanza a tutti i creditori incisi, e dunque parti interessate perché con posizioni direttamente trattate dal piano di ristrutturazione, salvo eccezioni che qui non rilevano; ancora l’art. 9, paragrafo 5, stabilisce che «[i] diritti di voto e la formazione delle classi sono esaminati da un’autorità giudiziaria o amministrativa quando è presentata la domanda di omologazione del piano di ristrutturazione»; segue la previsione per cui «[g]li Stati membri possono esigere che un’autorità giudiziaria o amministrativa esamini e convalidi i diritti di voto e la formazione delle classi in una fase anteriore a quella di cui al primo comma»; l’art. 9, paragrafo 6, reca la dicitura per cui «[i]l piano di ristrutturazione è adottato dalle parti interessate purché in ciascuna classe sia ottenuta la maggioranza dell’importo dei crediti o degli interessi», facendo riferimento ad un meccanismo deliberativo all’apparenza volontario; l’art. paragrafo 2, lettera d), si occupa della omologazione del piano, «nel caso vi siano creditori dissenzienti», quando esso superi la verifica del migliore soddisfacimento dei creditori, collegando l’esame dell’autorità alla contestazione proprio per tale motivo.

23. Dalle norme sopra richiamate non è chiaramente deducibile se un creditore «dissenziente» (e, come tale, con sicuro accesso alla verifica del miglior soddisfacimento dei creditori), esercitando la facoltà di opporsi alla omologazione del piano, possa al contempo pervenire all’esame da parte dell’autorità della sua posizione ma dopo aver subito, per volontà di legge assoluta e senza eccezione, la mutazione genetica del proprio voto in assenziente verso lo stesso piano, quale creditore “votante eteroqualificato”, dunque contro la sua volontà.

24. Né è chiaro se, alla stregua della disciplina unionale, sia compatibile una disposizione domestica che non consenta a siffatto creditore, per tutelare la sua posizione e a differenza degli altri creditori, di limitarsi al voto negativo e invece gli imponga, all’interno del giudizio di omologazione (la cui procedibilità dunque prescinde dal conteggio del voto negativo stesso), di formulare il proprio dissenso con ulteriore onere processuale e maggiore costo, contestando la non convenienza della proposta.

25. Nemmeno è di immediata evidenza in che cosa consista, secondo la direttiva, il diritto del creditore all’esame della sua posizione da parte dell’autorità (il considerando 48 rimanda ad un «ricorso effettivo»): all’autorità amministrativa giudiziaria competente spetta invero la «convalida» del voto, che però – secondo un’interpretazione restrittiva che la norma non esclude – potrebbe consistere in un mero controllo esterno del computo aritmetico dei singoli voti; non è invece chiaro se, all’opposto, la prerogativa dell’autorità si debba estendere anche ad un vero e proprio «esame» sostanziale del voto, cioè un accertamento sia sulla volontà effettiva espressa dal creditore sia sulle motivazioni del suo dissenso.

26. Le stesse norme non chiariscono se il diritto di voto, assicurato in via di regola ad ogni creditore che sia parte interessata di una ristrutturazione, unicamente per una particolare categoria – come nel caso italiano i creditori pubblici – condizioni la procedibilità del concordato solo se non determinante; con la conseguenza che se esso non è determinante (nel senso che la somma dei voti negativi, inclusi quelli dei creditori pubblici, non raggiunge la maggioranza approvativa) non si apre il giudizio di omologazione ed invece quanto più è alto l’indebitamento per debiti pubblicistici più è probabile che, trasformazione coattiva della voto determinante, il concordato sia approvato e, poi, omologato; il dubbio coinvolge dunque le reali prerogative di controllo dell’autorità omologante di cui all’art. 9 paragrafo 5, essendo incerto se esse possano essere compresse dalla predetta nozione di voto determinante; ciò in quanto, ai fini di causa, nell’art. 180, comma 4, l.f., la qualificazione del voto pubblico, la sua relazione procedurale con quello degli altri e, dunque il suo «esame» scaturiscono direttamente e automaticamente dalla norma, senza che l’autorità giurisdizionale possa esaminare la sua manifestazione.

27. A sua volta, già il primo considerando, ripreso sul punto dai considerando n. 16 e n. 24, indica che la direttiva è rivolta ad imprenditori in difficoltà finanziarie, ma che siano «sani», strutturati in modo sostenibile, sicché non è chiaro se la direttiva contempli una generalizzazione delle ipotesi di ristrutturazione, includendo anche il caso dell’imprenditore che, sin dall’inizio, preordini la sua attività all’insolvenza, per poter fruire di una generale e consistente esdebitazione del debito pubblico, attraverso l’occultamento dei ricavi e degli utili, con la predisposizione di scritture contabili fittizie, all’unico ed esclusivo fine di evitare il pagamento del fisco, ciò interrogando sulla effettiva portata dei soggetti cui la direttiva si rivolge: cioè essa tutto indifferente all’origine dell’insolvenza, promuovendo come valore assoluto la continuità aziendale indicata dal piano e la possibilità della ristrutturazione del debito, comunque si sia formato o se invece essa dia per presupposto implicito che i quadri di ristrutturazione non possono essere destinati anche a soggetti economici che abbiano deliberatamente e preordinatamente adottato condotte causative della insolvenza. Al di fuori di un contesto etico, che qui esula del tutto, il dubbio è di particolare rilevanza, nel caso, perché il diritto italiano ha adattato, in sede di trasposizione della direttiva, l’istituto del concordato preventivo non distinguendo l’imprenditore in crisi da quello già insolvente, che cioè – ai sensi dell’art. 5 l.f. – per effetto di “inadempimenti od altri fatti esteriori” risulti “non più in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni”. Entrambi possono infatti, indifferentemente, accedere al concordato (oltre che ad altri istituti attuativi della direttiva) e per entrambi la legge fallimentare non distingue tra concordato con continuità aziendale (ex art.186- bis l.f. come nella specie) e concordato con cessione dei beni (ex 28. Posto poi che la direttiva, sullo sfondo, assicura «agli imprenditori onesti insolventi o sovraindebitati di poter beneficiare di una seconda opportunità mediante l’esdebitazione dopo un ragionevole periodo di tempo», andrebbe chiarito se il riferimento agli imprenditori «onesti insolventi o sovraindebitati» o comunque l’effetto della esdebitazione, possano essere compatibili con la relativa automaticità che, nell’ordinamento italiano, consegue agli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza, in particolare la omologazione del concordato preventivo, che è “obbligatorio per tutti i creditori” secondo l’art. 184 l.f.

29. Altro raffronto è posto dal terzo Considerando, per il quale «i quadri di ristrutturazione preventiva dovrebbero … prevenire l’accumulo di crediti deteriorati» e «nel contempo, le imprese non sane che non hanno prospettive di sopravvivenza dovrebbero essere liquidate più presto possibile. Se un debitore che versa in difficoltà finanziarie non [è] sano o non [può] tornare a esserlo in tempi rapidi, gli sforzi di ristrutturazione potrebbero comportare un’accelerazione e un accumulo delle perdite a danno dei creditori, dei lavoratori e di altri portatori di interesse, come anche dell’economia nel suo complesso». Parimenti il considerando 33 fa, poi, riferimento proprio agli inadempimenti fiscali, prevedendo che «gli Stati membri dovrebbero poter stabilire presunzioni relative in ordine alla presenza di motivi di rifiuto, qualora, ad esempio, il debitore dimostri la condotta tipica di un debitore che non è in grado di pagare i debiti in scadenza, come un inadempimento sostanziale nei confronti dei lavoratori o delle agenzie fiscali e di sicurezza sociale o qualora l’imprenditore o l’attuale dirigenza dell’impresa abbiano commesso un reato finanziario che induca a ritenere che la maggioranza dei creditori non sosterrà la via delle trattative». Non è allora chiaro quale sia il significato di tale esemplificazione illustrativa: in tanto essa sembrerebbe utile allorché descrive alcuni motivi di rifiuto, ipotizzati anche all’inizio della procedura circa un presumibile intento dei creditori, in quanto assuma rilevanza proprio la condotta del debitore che non abbia pagato debiti pubblici e a maggior ragione si giustifichi che, quando poi il voto negativo sopraggiunga, esso non sia neutralizzato e trasformato in voto positivo e determinante.

30. Con specifico riferimento alla esdebitazione (titolo III), l’art. 23 prevede espresse deroghe («in deroga agli articoli da 20 a 22, gli Stati membri mantengono o introducono disposizioni che negano o limitano l’accesso all’esdebitazione o che revocano il beneficio di tale esdebitazione […] quando, nell’indebitarsi, durante la procedura di insolvenza o il pagamento dei debiti l’imprenditore insolvente ha agito nei confronti dei creditori o di altri portatori di interessi in modo disonesto o in malafede ai sensi del diritto nazionale, fatte salve le norme nazionali sull’onere della prova»). Ciò sembra esigere che, più in generale, l’effetto esdebitatorio, anche quale conseguenza fisiologica della ristrutturazione di cui al titolo II, debba essere chiarito assolutamente insensibile fattori causali dell’insolvenza, dubitandosi allora che l’insieme delle disposizioni nazionali rilevanti sia compatibile con un mero disvelamento finale ai creditori delle condotte di mala fede o preordinazione del debitore ovvero, più radicalmente e come nella specie, che l’autorità omologante debba solo riscontrarne la disclosure in sede di giudizio, senza verificare (come nel caso dell’art.4 paragrafo 2, con l’allestimento di «opportuni provvedimenti» in rettifica) con un’indagine la stessa formazione dell’insolvenza, se deliberata e preordinata. ricorso, l’Agenzia delle entrate menziona giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (sentenza 16 marzo 2017, in causa C-493/15), che si è occupata della disciplina nazionale in tema di esdebitazione, con riferimento a un debito IVA. In tale occasione, da un lato, sono stati ricordati i criteri per la qualificazione di una misura nazionale come «aiuto di Stato» (1.Deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali; 2.Tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri; 3.Deve concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario; 4.Deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza), escludendolo nella specie in quanto il fatto che solo i contribuenti che soddisfano i requisiti per l’applicazione di una misura possono beneficiare della stessa non può, di per sé, conferire a quest’ultima carattere selettivo e, dall’altro, stato disegnato perimetro beneficiario dell’esdebitazione, che deve soddisfare talune condizioni essenziali, ossia «la probità e la lealtà del debitore» riservando il beneficio della procedura di esdebitazione «ai debitori in buona fede».

32. La Corte di Giustizia UE, nella sentenza 10 aprile 2025, in causa C-723/23, ha anche chiarito che l’art. 23, paragrafo 1, della direttiva 2019/1023, non osta a una normativa nazionale che esclude l’accesso all’esdebitazione qualora il debitore abbia agito in modo disonesto o in malafede nei confronti dei creditori di un terzo e sia stato dichiarato «interessato» nell’ambito della dichiarazione giudiziale di insolvenza fraudolenta di tale terzo; inoltre, ha affermato che l’art. 23, paragrafo 2, della direttiva, deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale che prevede una deroga al principio dell’accesso a una procedura che può portare una esdebitazione non prevista dalle disposizioni e che esclude tale accesso qualora, nel corso di dieci anni precedenti la domanda di esdebitazione, il debitore sia stato dichiarato «interessato» in una sentenza che ha qualificato l’insolvenza di un terzo come fraudolenta.

33. Quanto al tema specifico degli aiuti di Stato, la Commissione europea ha emanato la Comunicazione 2016/C 262/01 «sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’art. 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea», che si sofferma, in particolare, sulle «transazioni fiscali», sia pure imperniate sulle reciproche concessioni tra le parti in lite e, quindi, in qualche misura diverse dal peculiare meccanismo italiano, di cui agli artt. 180 (e 34. La Comunicazione – nell’enucleare le caratteristiche degli aiuti di Stato – sottolinea, tra l’altro, la circostanza che il trasferimento di risorse statali non è l’unica modalità di sovvenzione, essendo sufficiente «una rinuncia a delle entrate statali» (paragrafo 3.2.1. – 51), quindi «il venir meno di entrate fiscali e contributive dovuto a riduzioni o esenzioni concesse dallo Stato membro». L’atto che dispone l’erogazione dell’aiuto può essere sia una legge sia un atto amministrativo (Corte Giustizia, sentenza 19 dicembre 2019, in causa C-385/18, Arriva Italia, par. 65). Il vantaggio può consistere anche in «qualsiasi intervento che allevii gli oneri economici» (Corte Giustizia, sentenza 24 luglio 2003, in causa C-280/00, Altmark Trans, par. 84; cfr. anche paragrafo 4.1. – 68, nota 105, della Comunicazione del 2016, che fa riferimento ad «agevolazioni fiscali o riduzione di contributi previdenziali»), compresi gli oneri «che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa» (Corte Giustizia UE, sentenza 15 marzo 1994, in causa C-387/92, Banco Exterior de Espana par. 13, in relazione ad una esenzione fiscale a impresa pubblica, tale da alleggerirne le voci di costo; Corte Giustizia, sentenza 26 ottobre 2016, in causa C-211/15, Orange, par. 22 e 25).

35. Anche interventi che a prima vista sono applicabili alla generalità delle imprese «possono presentare una certa selettività e, quindi, essere considerati come misure destinate a favorire talune imprese o talune produzioni» (paragrafo 5.1. – 118 della Comunicazione del 2016); e dunque «il fatto che l’aiuto non si indirizzi a uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto ad una serie di criteri obiettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell’ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta a mettere in discussione il carattere selettivo della misura» (par. 5.1. – 118). Si è aggiunto che la selettività può essere giuridica, ma anche di fatto, nei casi in cui «anche se i criteri formali … sono formulati in termini generali e oggettivi, la struttura della misura è tale che i suoi effetti favoriscono in modo significativo un particolare gruppo di imprese» (par. 5.2.1.

– 122). Il sistema di riferimento in cui valutare la selettività della misura è quello di imposizione del reddito di imprese e società; si ha deroga al sistema se la misura rischia di favorire talune imprese o la produzione di taluni beni rispetto ad altre che si trovano in una situazione di fatto o di diritto analoga rispetto all’obiettivo intrinseco del sistema di riferimento (par. 5.2.3.2. – 135).

36. Si muove dal postulato per cui «gli Stati membri sono liberi di scegliere la politica economica che ritengono più appropriata e, in particolare, di ripartire la pressione fiscale sui diversi fattori di produzione nella maniera che reputano adeguata. Ciononostante, gli Stati membri devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione» (par. 5.4. – 156). Così, le misure di «condono fiscale possono essere considerate misure generali se soddisfano le condizioni di seguito indicate: …misura … accessibile a tutte le imprese … senza privilegiare un gruppo predefinito di imprese» (par.

37. In ordine alle «transazioni fiscali» (par. 5.4.4.2. – 175) si prevede che «[s]ebbene la competenza degli Stati membri in questo campo sia indiscutibile, la conclusione di transazioni fiscali può comportare un aiuto di Stato, in particolare se risulta che l’importo dell’imposta dovuta è stato ridotto senza una chiara giustificazione (come, ad esempio, l’ottimizzazione del recupero del debito) o in maniera sproporzionata a favore del contribuente» (decisione della Commissione 2011/276/UE del 26/5/2010 UMICORE SA).

38. Vi è, poi, distorsione della concorrenza quando una misura concessa dallo Stato è in grado di migliorare la posizione concorrenziale del beneficiario nei confronti di altre imprese concorrenti (par. 6.2. – 187). Ricorre altresì «incidenza sugli scambi» quando l’aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi (intraunionali), anche se il destinatario non partecipa direttamente a scambi transfrontalieri (par. 6.3. – 190 e 191); si è evidenziato che l’aiuto produce in ogni caso effetti distorsivi e che «alimenta la cultura dell’assistenzialismo, fino a disabituare l’imprenditore alla sana concorrenza».

39. La disciplina degli aiuti di Stato presenta peculiarità rilevanti ove si sia – come nella specie – in presenza di una «impresa in difficoltà» in base agli Orientamenti sugli Aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (OASR). La Commissione, infatti, definisce le condizioni alle quali gli aiuti di Stato relativi alle imprese in difficoltà possono essere ritenuti compatibili con il mercato interno in base all’art. 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE (paragrafo 1 della Comunicazione del 31/7/2014, 2014/C 249/01). E infatti, gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione figurano tra i tipi di aiuti di Stato che presentano «maggiori effetti distorsivi» (par. 6 Comunicazione).

40. Va anche osservato che, ai sensi del paragrafo 7 della Comunicazione significativamente moderne legislazioni sull’insolvenza dovrebbero aiutare le imprese solide a sopravvivere, contribuire a salvaguardare i posti di lavoro, aiutare i fornitori mantenere clientela». paragrafo della Comunicazione del 2014 riguarda l’«azzardo morale» che l’aiuto di Stato comporta (facendo affidamento sul fatto che con buona probabilità saranno salvate in caso di difficoltà, le imprese potrebbero avventurarsi in strategie aziendali eccessivamente rischiose e insostenibili e comunque fare affidamento su una riduzione del costo del capitale) e che deve essere ridotto in ogni modo adeguato (paragrafi 87 e 89).

41. È pertinente, sul punto, considerare la recente sentenza della Corte di giustizia UE, 24 settembre 2026, nelle cause riunite C- 503/25 e C-504/25, ove si è affermato che l’art. 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE (per cui «[p]ossono considerarsi compatibili con il mercato interno […] gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune ragioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse»), letto in combinato disposto con gli OASR (Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà), deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale che prevede l’esclusione delle imprese sottoposte al regime dell’amministrazione straordinaria dall’accesso alle agevolazioni previste dal diritto nazionale a favore delle imprese a forte consumo di gas naturale o di energia elettrica per il motivo che esse rientrano nella nozione di «impresa in difficoltà», ai sensi del punto 20 lettera c) di detti OASR, posto che l’ammissione a tale regime è subordinata allo stato di insolvenza di queste imprese.

42. Le imprese in difficoltà sono quelle che, senza intervento dello Stato, sarebbero quasi certamente destinate al collasso economico a breve o a medio termine (paragrafo 20 OASR) e non potrebbero pertanto essere considerate uno strumento idoneo a promuovere gli obiettivi perseguiti da altre politiche pubbliche finché non sia ripristinata la loro redditività (paragrafo 23 OASR). Le imprese in amministrazione straordinaria rientrano nella nozione di imprese in difficoltà ai sensi del punto 20 di detti Orientamenti, posto che l’ammissione a tale regime è subordinata allo loro stato di insolvenza.

43. Allo stesso modo – sia pure operando un ragionamento deduttivo inverso – ove una società italiana, come nella specie, abbia avuto accesso al concordato preventivo, sulla base di una situazione acclarata di insolvenza, e si possa giovare del meccanismo del cram down fiscale, trasformando il voto negativo del fisco – per quanto motivato – in voto favorevole, conseguendo l’esdebitazione (e in tal modo restando sul mercato nonostante la commissione di atti di concorrenza sleale rispetto agli altri competitors attraverso la sistematica omissione del pagamento dei tributi e dei contributi previdenziali), pur in presenza di una condotta sin dall’inizio volta proprio alla riduzione per via giudiziale del debito fiscale, potrebbe violare la disciplina del Trattato e, in particolare, l’art. 107, paragrafo 3, lettera c), letto in combinato disposto con l’art. 20 OASR, per cui gli aiuti non possono essere concessi alle imprese in difficoltà, tra cui rientrano le imprese in stato di insolvenza, se non alle «condizioni alle quali gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie, possono essere compatibili con il mercato interno».

44. La trasformazione coattiva in favorevole del voto contrario del Fisco, attraverso il meccanismo di cui all’art. 180, comma 4, l.f., potrebbe costituire proprio una modalità di aiuto di Stato accordato alle imprese insolventi, vietato dall’art. 107 TFUE, letto unitamente ai paragrafi 1, 20 e 23 OASR. Sarebbe invero un intervento: effettuato con risorse dello Stato (attraverso la rinuncia ad entrate pubbliche delle amministrazioni); che incide sullo scambio tra gli Stati membri (rafforzando la posizione di un’impresa rispetto ad altre imprese concorrenti, dato che non vi sono limiti dimensionali verticali o di settore all’accesso al concordato preventivo); che concede un vantaggio selettivo beneficiario (attraverso l’azzeramento potenzialmente programmato di quote significative del debito del Fisco e degli istituti previdenziali e maggiori utili prodotti a fronte di minori costi); che falsa o minaccia la concorrenza (con gli altri imprenditori che, invece, adempiono costantemente al proprio dovere di pagare le imposte, assolvendo ai doveri costituzionali di solidarietà ex art. 2 Costituzione, con minori utili da reinvestire).

45. Le imprese insolventi che beneficiano del cram down fiscale, con il voto contrario del fisco ribaltato in voto favorevole, verrebbero a usufruire di condizioni di vantaggio all’esito della ristrutturazione, che segue alla riduzione del debito tributario-pubblicistico, in contraddizione con la necessaria solidità delle imprese e del contenimento dell’azzardo morale, per quanto ricordato.

46. Pertanto, alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale, sia nazionale che unionale, ritiene il Collegio che si verta in ipotesi di disposizioni che non possono dirsi «acte clair», per esse non essendo praticabile una corretta interpretazione del diritto dell’Unione europea così ovvia da non lasciare spazio a nessun ragionevole dubbio (Cass. n. 15593 del 2026; Cass. 1058 del 2026; Cass. n. 36776 del 2022; Cass. n. 28122 del 2025). Né, con riguardo alle stesse norme, si configura un «acte éclairé», per il quale la stessa Corte di Giustizia abbia già interpretato la questione in un caso simile, o in materia analoga, in un altro procedimento in uno degli Stati membri.

47. L’incertezza del riassunto quadro induce pertanto questa Corte, quale organo giudiziario di vertice, all’attivazione del meccanismo di dialogo con la Corte di Giustizia mirante ad assicurare l’uniforme interpretazione e applicazione del diritto dell’Unione, con la sottoposizione alla Corte di Giustizia medesima dei seguenti quesiti, ai sensi dell’art. 267 del Trattato TFUE, in punto di esatta individuazione dell’accesso alla ristrutturazione preventiva degli imprenditori in difficoltà finanziaria, nonostante il voto espresso negativo dei creditori pubblici e in particolare:

«se gli artt. 1, 2, 4, 6, 8, 9, 10, 23 della Direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019, dove consentono al debitore l’accesso ai quadri di ristrutturazione in caso di insolvenza superabile o regolabile con il piano di ristrutturazione soggetto ad omologa, ostino all’applicazione di una disciplina di diritto interno costituita dagli artt.160, 161, 177 e 180 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare) interpretata nel senso che a) il debitore può anche aver dato causa all’insolvenza deliberatamente preordinatamente; l’omologazione concordato è obbligatoriamente pronunciata dall’autorità giudiziaria in caso di voto negativo espresso manifestato nel giudizio dal creditore pubblico (Fisco), quando il relativo credito, ammesso al voto, sia determinante per il raggiungimento della maggioranza di approvazione, nonostante il creditore stesso si opponga alla omologazione ed essendo sufficiente per la stessa il superamento del solo giudizio di convenienza rispetto alla liquidazione fallimentare»; «se la previsione dell’approvazione forzosa della proposta di concordato preventivo, ai sensi dell’art.180 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare), nonostante il voto negativo espresso del creditore pubblico (Fisco) e purché esso sia determinante, restando sufficiente sola convenienza trattamento rispetto alla liquidazione fallimentare, sia compatibile con la disciplina degli aiuti di Stato relativi alle “imprese in difficoltà”, per quanto consentito dall’art. 107, comma 1 e comma 3 lett. c) TFUE, come definito dagli OASR (Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà – Comunicazione della Commissione – 2014/C 249/01)». 48.Il giudizio è sospeso e gli atti sono rimessi alla Corte di Giustizia.

P.Q.M.

La Corte, visto l’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, chiede alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla questione di interpretazione diritto dell’Unione europea indicato motivazione; sospende il giudizio sino alla pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea; dispone che la cancelleria provveda alla trasmissione degli atti processuali alla predetta Corte di Giustizia.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8 ottobre 2026

Riferimenti normativi

• Art. 360 c.p.c. – Sentenze impugnabili e motivi di ricorso