Autotutela e non decadenza per gli incentivi sui certificati bianchi (Cons. Stato n. 5999 del 09.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Quando il beneficiario di un incentivo pubblico ha ottenuto il bene della vita all’esito di un procedimento di verifica sostanziale dei presupposti, il successivo riesame dell’amministrazione che contesti la carenza della documentazione già valutata integra annullamento d’ufficio e non decadenza. Ne deriva l’applicazione del termine ragionevole non superiore a diciotto mesi di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, decorrente dall’entrata in vigore della legge n. 124 del 2015. Non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990.

Il Fatto

Una Energy Service Company ha presentato, tra il 2013 e il 2014, quattro richieste di verifica e controllo preordinate al rilascio dei titoli di efficienza energetica (c.d. certificati bianchi), ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012 e delle linee guida dell’Autorità per l’energia. Il GSE ha accolto le quattro RVC, dichiarandole conformi.

Nel 2018 il Gestore ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio e, con provvedimento del 28 giugno 2018, ha caducato le approvazioni contestando la carenza di numerosi documenti. La società ha impugnato dinanzi al TAR Lazio, che ha respinto il ricorso qualificando l’atto come esercizio del doveroso potere di verifica e non come autotutela. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio respinge l’eccezione di improcedibilità proposta dal GSE. Il provvedimento del 17 marzo 2023, che ha risposto a due istanze di riesame, è in parte meramente confermativo e in parte fondato sulla disciplina sopravvenuta dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, rispetto alla quale non sussiste nesso di pregiudizialità con l’impugnazione originaria.

Nel merito il primo motivo è fondato e assorbente. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, la Corte ribadisce che la decadenza opera nelle ipotesi di dichiarazioni non vere, inadempimento delle condizioni o sopravvenuta carenza dei requisiti. Esorbita invece dall’istituto, ricadendo nell’autotutela, la fattispecie in cui l’amministrazione riesamini una situazione già ritenuta sussistente, ingenerando nel privato il convincimento della spettanza del beneficio. L’elemento distintivo è l’affidamento del privato, tutelabile solo nel secondo caso.

Viene in rilievo, inoltre, che il procedimento di secondo grado ha fatto seguito a una verifica sostanziale già esitata, completata dopo istruttoria in contraddittorio (Cons. Stato, sez. II, n. 2433 del 2025). Il potere di controllo del GSE non è in discussione, ma non è legittimo il diniego fondato su un obbligo documentale non previsto all’epoca della richiesta, in contrasto con la buona fede e la fiducia (Cons. Stato, sez. II, n. 3981 del 2025).

Nella specie la contestazione riguarda solo la pretesa carenza documentale, senza alcuna deduzione di falsità delle dichiarazioni o di sopravvenuta carenza dei requisiti. Trattandosi quindi di vero annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel termine di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015, mentre è intervenuto il 28 giugno 2018.

L’appello è pertanto accolto quanto alla caducazione del provvedimento di autotutela. Restano invece respinti i motivi avverso la nota di restituzione, atto esecutivo e privo di autonoma volontà provvedimentale (Cons. Stato, sez. IV, n. 6241 del 2020), e la domanda risarcitoria, non essendo provato alcun pregiudizio ulteriore rispetto al ripristino del diritto. Le spese dei due gradi sono compensate.