Annullamento d’ufficio degli incentivi: serve la prova dell’illegittimità (Cons. Stato n. 5998 del 09.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento d’ufficio dell’approvazione delle richieste di verifica e controllo preordinate al rilascio dei titoli di efficienza energetica costituisce esercizio di autotutela e non di decadenza quando l’amministrazione rimette in discussione valutazioni già compiute in sede di approvazione, senza allegare falsità delle dichiarazioni, inadempimento delle condizioni o sopravvenuta carenza dei requisiti. Il discrimine tra i due istituti è l’affidamento del privato, assente o non tutelabile nella decadenza e configurabile nell’autotutela. Il potere del GSE di chiedere integrazioni documentali è corollario del dovere di verifica, ma non è legittimo l’esito sfavorevole fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta. L’annullamento d’ufficio deve motivare l’illegittimità dei provvedimenti originari: il solo silenzio del privato sulle integrazioni richieste non integra i presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Il Fatto

Una Energy Service Company ha ottenuto dal Gestore dei servizi energetici, con tre provvedimenti del 2016, l’approvazione di altrettante richieste di verifica e controllo relative a interventi di efficientamento, propedeutiche al rilascio dei certificati bianchi. Nel gennaio 2018 il Gestore ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo alla società un’articolata integrazione documentale. Non essendo pervenute controdeduzioni, nel marzo 2018 ha annullato le decisioni di accoglimento.

Il TAR Lazio, con sentenza 4 luglio 2024, n. 13521, ha respinto il ricorso, qualificando l’atto come esercizio del doveroso potere di verifica dei requisiti e ravvisando l’interesse pubblico alla restituzione in re ipsa, con esclusione di ogni affidamento tutelabile. La società ha proposto appello, deducendo plurimi vizi di motivazione della sentenza e, nel merito, la violazione dei presupposti dell’autotutela e dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge le censure di nullità della sentenza: la motivazione del TAR esiste, è riferita al provvedimento impugnato e alle censure dedotte, e non ricorre l’ipotesi della motivazione apparente che sola giustificherebbe la rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., secondo la lettura consolidata delle pronunce dell’Adunanza Plenaria richiamate. L’eventuale illogicità o erroneità della motivazione si traduce in vizio della pronuncia che ne comporta la riforma, non l’annullamento con rinvio.

Assume invece portata assorbente il quinto motivo. La Corte richiama la distinzione tra decadenza e autotutela tracciata dalla Adunanza Plenaria n. 18 del 2020: la decadenza riguarda dichiarazioni o documenti non veri, l’inadempimento delle condizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti; esorbita invece dall’istituto, per ricadere nell’autotutela, la fattispecie in cui l’amministrazione riesamini una situazione che aveva già valutato e ritenuto conforme, ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della spettanza del beneficio. L’elemento distintivo è l’affidamento.

Sulla scorta di tale criterio, la Sezione qualifica il provvedimento impugnato come annullamento d’ufficio: il Gestore contesta la pretesa carenza della documentazione a corredo delle richieste, rispetto alla quale nulla era stato obiettato in sede di approvazione, senza dedurre alcuna falsità delle dichiarazioni, alcun inadempimento o alcuna sopravvenuta carenza dei requisiti. La Corte ribadisce, richiamando propri precedenti, che il potere istruttorio del GSE non legittima un esito sfavorevole fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento dell’istanza, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990.

Nel caso concreto mancano dunque i presupposti dell’autotutela, con particolare riguardo alla motivazione, insufficiente perché si limita a dare conto dell’omessa presentazione di osservazioni, senza illustrare l’illegittimità dei provvedimenti di approvazione. L’appello è quindi accolto e il provvedimento annullato. Non può invece essere caducata la nota di richiesta di restituzione degli incentivi, atto esecutivo conseguente alla qualifica di indebito oggettivo delle somme erogate. Le spese di entrambi i gradi sono compensate in ragione della novità delle questioni.