Clausola di adesione alla gara e legittimità dell’estensione contrattuale (Cons. Stato n. 5645 del 30.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di adesione inserita nella lex specialis di una gara, che consenta di estendere il contratto aggiudicato ad altri enti del medesimo comparto, non è illegittima per il solo fatto di non trovare disciplina espressa nel codice dei contratti pubblici. La sua legittimità richiede la congiunta ricorrenza di tre presupposti: individuazione preventiva della possibilità di estensione e delle amministrazioni abilitate ad aderire; determinazione del valore economico massimo delle adesioni; sussistenza di prestazioni sostanzialmente omologhe. In presenza di tali condizioni l’appalto non viene sottratto al confronto concorrenziale, poiché l’estensione costituisce oggetto del confronto a monte tra le imprese partecipanti. La clausola di adesione non integra un accordo quadro e non è pertanto soggetta, nemmeno in via analogica, al limite di durata previsto per quest’ultimo.

Il Fatto

Un’azienda sanitaria capofila ha indetto una procedura aperta per il service di apparecchiature e materiali di consumo destinati ai laboratori di chimica clinica. L’art. 10 del Capitolato speciale d’appalto prevedeva che, durante la vigenza contrattuale, alcune aziende sanitarie espressamente elencate, non aderenti sin dall’inizio, potessero acquistare i prodotti aggiudicati alle condizioni di gara, entro un massimo del 150% del valore netto aggiudicato.

Aggiudicata la procedura a un operatore, una delle aziende elencate ha chiesto e ottenuto l’adesione, affidando il servizio al medesimo aggiudicatario con propria deliberazione. L’operatore uscente, che gestiva il servizio in scadenza, ha impugnato la deliberazione di adesione e la clausola della lex specialis davanti al giudice amministrativo, deducendo l’elusione della concorrenza e l’illegittimità dell’affidamento diretto. Il TAR Lombardia ha respinto il ricorso nel merito; l’operatore ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge tutti e quattro i motivi. Sul primo, l’appellante sosteneva che la clausola di adesione, non riconducibile all’accordo quadro, si risolvesse in un affidamento diretto in violazione dei principi di concorrenza. Il Consiglio di Stato rileva che la sentenza di primo grado ha effettivamente esaminato la questione e che il precedente richiamato dall’appellante non sancisce affatto l’illegittimità della clausola.

Il Collegio conferma il ragionamento del TAR: la clausola è compatibile con l’ordinamento di settore perché risponde a un principio di concentrazione e unificazione delle gare, favorevolmente considerato dal legislatore per il contenimento della spesa e l’efficienza nella gestione degli appalti. I presupposti legittimanti — indicazione preventiva degli enti aderenti e del valore massimo, nonché omogeneità delle prestazioni — risultano nella specie congiuntamente soddisfatti.

Sul secondo motivo, relativo al difetto di istruttoria e di motivazione della deliberazione di adesione, la Corte riconosce che la scelta non è formalizzata compiutamente nell’atto deliberativo. Ritiene tuttavia che dagli atti di causa emerga la valutazione di convenienza: il responsabile del laboratorio ha raffrontato il costo del service prorogato con quello derivante dall’aggiudicazione, rilevando un risparmio annuo di oltre 600.000 euro. La stessa gara a monte, cui l’appellante ha partecipato, testimonia le condizioni di mercato, e la differenziazione delle esigenze dei presidi ospedalieri dimostra l’effettuazione di un’istruttoria sui fabbisogni.

Sul terzo motivo, concernente la durata dell’affidamento e il preteso contrasto con il limite previsto per gli accordi quadro, il Collegio ribadisce che non si verte in ipotesi di accordo quadro: la relativa disciplina non è applicabile, neppure in via analogica. La clausola di adesione risulta rispettata, poiché la durata va parametrata al contratto originario dell’ente capofila e non all’avvio della procedura.

Sul quarto motivo, relativo alla pretesa riconfigurazione dell’offerta per adeguarla alle esigenze dell’azienda aderente, la Corte esclude qualsiasi variazione essenziale delle prestazioni: la clausola consentiva espressamente l’adattamento alle specificità di ciascuna azienda, e l’unicità del lotto permetteva di attingere ai beni offerti nell’ambito dello stesso. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese.