Sanse bifasiche e double counting del biometano: illegittimo l’allegato GSE (Cons. Stato n. 5639 del 30.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 31-bis del D.L. n. 77/2021, introdotto dalla legge di conversione n. 108/2021, non dichiara ex lege ammissibili al meccanismo del double counting tutti i sottoprodotti della trasformazione delle olive. La norma riconosce come materie prime idonee alla qualifica di biocarburante avanzato solo i sottoprodotti effettivamente e legittimamente utilizzati per l’alimentazione degli impianti di biogas. Il D.M. 23 giugno 2016, richiamato dalla stessa disposizione, esclude espressamente che la sansa possa essere destinata a scopi energetici quando siano plausibilmente possibili usi non energetici. Ne deriva che l’amministrazione non può ammettere al beneficio ogni tipologia di sansa senza una previa istruttoria sulle tipologie ancora idonee a usi alimentari. È illegittimo per difetto di istruttoria l’atto del GSE che include le sanse bifasiche e le sanse umide tra le materie incentivabili, senza verificare i quantitativi e le condizioni dei possibili usi non energetici.

Il Fatto

Alcuni sansifici, imprese che estraggono olio di sansa, hanno impugnato davanti al TAR Lazio una serie di allegati con cui il GSE ha precisato le materie prime ammissibili alla produzione di biometano avanzato ai sensi del D.M. 2 marzo 2018. Il primo allegato, pubblicato nel giugno 2020, aveva inserito le sanse esauste, disoleate e bifasiche tra le materie incentivabili, con riconoscimento del double counting. Secondo le ricorrenti, la doppia incentivazione della sansa ancora utilizzabile a fini alimentari avrebbe distolto la materia prima dai sansifici, comprimendo il mercato dell’olio di sansa.

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso principale e i primi tre motivi aggiunti, respingendo il quarto. Il primo giudice ha ritenuto che l’art. 31-bis del D.L. n. 77/2021 avesse reso ex lege ammissibile la sansa alla produzione di biometano, con conseguente carattere vincolato dell’atto del GSE. I sansifici hanno appellato, contestando la qualificazione degli atti e l’interpretazione della norma.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ritiene fondato il primo motivo di appello. Il Collegio chiarisce anzitutto che la declaratoria di improcedibilità del ricorso principale e dei primi tre motivi aggiunti non è stata specificamente contestata: su di essa si è formato il giudicato. Il giudizio di appello si concentra quindi sul solo Quarto Allegato A, relativo all’ammissione al double counting delle sanse bifasiche e umide.

La Corte muove dall’interpretazione letterale dell’art. 31-bis del D.L. n. 77/2021. La norma qualifica come idonei alla produzione di biocarburante avanzato i sottoprodotti “utilizzati” come materie prime per gli impianti di biogas. Il richiamo al D.M. 23 giugno 2016 non è neutro: quel decreto, nelle sue premesse, impone che l’uso energetico della sansa sia possibile solo quando non siano plausibilmente possibili usi non energetici. La limitazione è dichiarata esito del confronto con la Commissione europea in materia di aiuti di Stato.

Il Collegio conforta questa lettura sul piano logico e teleologico. La normativa unionale esprime un favor per il principio del food first e per l’uso a cascata della biomassa, recepiti nei considerando della direttiva RED II. L’uso energetico è ammesso solo dopo aver perseguito gli usi materiali di maggiore valore. Anche l’interpretazione del diritto interno conferma questa ratio: prevenire la prematura destinazione energetica di biomasse ancora capaci di esprimere valore alimentare.

Non sono dirimenti, per la Corte, le obiezioni del primo giudice. Il Regolamento di esecuzione (UE) 2022/996 si limita a riconoscere una possibilità, non ad autorizzare l’impiego. Il documento della Commissione europea del 2020 qualifica la sansa come biomassa, ma ne rinvia l’approfondimento degli usi alimentari. I richiami alla giurisprudenza penale riguardano la sansa disoleata, non quella vergine bifasica.

Il Quarto Allegato A si è dunque sottratto alla verifica richiesta: non ha accertato quali tipologie di sansa siano ancora suscettibili di usi non energetici plausibili, né i quantitativi, la capacità di assorbimento dei sansifici o la sostenibilità economica degli impieghi. L’atto è annullato nella parte relativa all’ammissione al double counting di sanse bifasiche, sanse umide e, in generale, della sansa. Resta integro il potere dell’amministrazione di intervenire nel rispetto degli effetti conformativi indicati.