Clausola di salvaguardia nel contratto ASL preclude l’impugnazione dei tetti di spesa (TAR Campania n. 3814 del 16.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione, da parte della struttura sanitaria privata accreditata, del contratto contenente la c.d. clausola di salvaguardia integra gli estremi dell’acquiescenza ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti presupposti. Tale condotta è univocamente indicativa della volontà di accettarne gli effetti e l’operatività. Ne deriva la preclusione della legittimazione a impugnare gli atti di programmazione economica in materia sanitaria, con declaratoria di inammissibilità del ricorso. La clausola è meramente ricognitiva di un effetto preclusivo che l’ordinamento già riconnette all’adesione volontaria all’accordo. L’eventuale riserva espressa dalla struttura, non contemplata nel modello contrattuale, deve intendersi come non apposta e non impedisce la formazione dell’accordo. La preclusione si estende agli atti regionali e a quelli con cui le ASL ripartiscono il budget tra le singole strutture.

Il Fatto

Una società titolare di una struttura sanitaria privata accreditata per l’assistenza specialistica ambulatoriale ha impugnato la delibera di giunta regionale con cui la Regione Campania ha assegnato in via provvisoria, per il 2022, i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture accreditate. Il ricorso investiva anche le note applicative e le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema deliberato.

La Regione e la ASL competente si sono costituite eccependo, tra l’altro, l’improcedibilità per l’avvenuta sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia, l’inammissibilità del gravame perché rivolto contro un atto provvisorio ed endoprocedimentale, e l’infondatezza nel merito, trattandosi di scelta discrezionale non sindacabile. La ricorrente non ha contestato la presenza sostanziale della clausola nel contratto sottoscritto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina con priorità l’eccezione di inammissibilità e la ritiene fondata. La clausola di salvaguardia, il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che con la sottoscrizione la struttura accetti espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e di ogni atto collegato o presupposto, e rinunci alle azioni e impugnazioni già intraprese o istaurabili.

Il TAR richiama i numerosi precedenti del Tribunale adito e, soprattutto, la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui, in ipotesi analoghe, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza. L’assenso alla stipulazione del contratto costituisce comportamento univocamente indicativo della volontà di accettarne gli effetti, acquisendo diritti e assumendo obblighi in maniera ugualmente volontaria. La clausola è pertanto meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che si produce quando il soggetto pregiudicato ponga in essere atti o dichiarazioni che dimostrino la chiara e incondizionata volontà di accettare gli effetti e l’operatività del provvedimento.

Non rileva in senso contrario l’eventuale riserva della struttura sanitaria di sottoscrivere al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento, riservandosi ogni tutela. Tale clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento e deve quindi intendersi come non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo.

L’adesione volontaria all’accordo suggella l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, funzionale a garantire continuità all’erogazione delle prestazioni sanitarie. Ciò postula la preclusione dei rimedi processuali volti a ribaltare gli atti generali di programmazione economica del settore, dal momento che la clausola persegue la finalità di evitare che il rispetto dei vincoli finanziari sia esposto a iniziative giurisdizionali in grado di comprometterne gli obiettivi. Per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa tra accettare le condizioni programmatorie e finanziarie pubbliche, restando nel campo della sanità pubblica, o collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

Il Collegio esclude il contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente e con quelli costituzionali, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale. La preclusione si estende anche agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture, sia per il tenore testuale della clausola, che non autorizza distinzioni, sia per coerenza sistematica. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono pertanto inammissibili; le spese sono compensate in ragione della decisione in rito e della novità delle questioni.