Concessione accessiva alla convenzione urbanistica e revoca: serve delibera della Giunta (Cons. Stato n. 614 del 26.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La concessione in uso di un’area ceduta al comune in forza di convenzione urbanistica non costituisce atto amministrativo autonomo, ma adempimento finale dell’obbligazione assunta dall’ente in corrispettivo della cessione gratuita, con la conseguenza che la sua disciplina va rinvenuta nell’accordo negoziale e non nel regime ordinario delle concessioni di beni pubblici. Ove le pattuizioni convenzionali prevedano la revoca in ipotesi tassative, l’amministrazione non può sottrarre l’area alla destinazione impressa al di fuori di esse. L’ordine di rilascio adottato senza la previa deliberazione di revoca della Giunta municipale, competente per il principio del contrarius actus, è illegittimo, anche per difetto di istruttoria e di motivazione sulle ragioni di interesse pubblico. La circostanza che l’area sia vincolata a strada, parcheggi e verde pubblico impedisce di qualificarla come bene contendibile sul mercato e di giustificarne la riassegnazione mediante evidenza pubblica.

Il Fatto

L’appellante, istituto religioso senza scopo di lucro, è proprietaria di un complesso immobiliare in Roma il cui unico accesso è costituito da un tronco stradale ricompreso in un’area già di proprietà del proprio dante causa. Con convenzione urbanistica del 1984, quest’ultimo aveva ceduto gratuitamente al comune una porzione di terreno, impegnandosi l’ente a destinarla a strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato e a concederla in uso al cedente, salvo la parte necessaria al tronco stradale.

La concessione, autorizzata con deliberazione di Giunta municipale n. 1239 del 1991, prevedeva una durata di sei anni, rinnovabile, con facoltà di diniego del rinnovo secondo il disciplinare. Un pregresso contenzioso, definito con sentenza del TAR Lazio n. 2460 del 2013 passata in giudicato, aveva accertato la rinnovazione tacita della concessione. Nel 2019 l’istituto chiese i bollettini per il pagamento dei canoni; Roma Capitale riscontrò rappresentando che la concessione era scaduta e l’area utilizzata senza titolo, intimando il rilascio bonario e avviando il procedimento di riacquisizione. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso; l’istituto ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione dell’atto. Dalla delibera del 1991 emerge che la concessione non è un atto autonomo, ma parte indissolubile dell’accordo negoziale: essa rappresenta l’adempimento finale dell’obbligazione assunta dal comune in corrispettivo della cessione gratuita già eseguita. Chiarita la natura di regolamento contrattuale, è nell’accordo che va rinvenuta la disciplina applicabile.

Le pattuizioni contenute nel corpo della delibera e nel disciplinare prevedono la revoca in due sole ipotesi: il mutamento di destinazione d’uso e la sussistenza di ragioni di pubblica utilità. La prima non ricorre, essendo la destinazione rimasta invariata e costituendo la strada l’unico accesso alla struttura. Neppure la seconda è integrata, perché nell’atto impugnato non sono esplicitate le ragioni di interesse pubblico che giustificherebbero la sottrazione dell’area alla destinazione convenzionale.

Il Collegio esclude che la motivazione possa essere individuata nell’interesse pubblico alla ripresa del bene e alla sua riassegnazione secondo moduli di legalità procedimentale: la natura della concessione, mai dichiarata decaduta, e la destinazione a infrastrutture rendono l’area non contendibile sul mercato, salvi futuri atti di pianificazione. Non regge neppure l’argomento della scadenza. La sentenza del 2013 ha affermato l’esistenza di un meccanismo di rinnovo per silentium senza limitarlo alla prima scadenza, ricostruzione coerente con il disciplinare, che ragiona in termini di revoca e non richiede apposita istanza, e con la clausola di rinuncia.

Ne deriva che l’ordine di rilascio è stato emesso in assenza di un presupposto imprescindibile, la previa deliberazione di revoca spettante alla Giunta municipale per il principio del contrarius actus. Gli atti sono dunque viziati per violazione della disciplina convenzionale e per eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. L’appello è accolto e gli atti annullati, con condanna di Roma Capitale alle spese del doppio grado.