Concessione di bene pubblico e pretese patrimoniali (TAR Marche n. 924 del 17.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto di concessione di beni pubblici, quando hanno natura meramente economico-patrimoniale e non implicano la spendita di poteri autoritativi, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, lett. b), cod. proc. amm. resta circoscritta alle vicende in cui l’amministrazione esercita il potere amministrativo per il perseguimento dell’interesse pubblico. L’accertamento del petitum sostanziale va condotto in funzione della causa petendi e della posizione soggettiva dedotta, verificando se quest’ultima presupponga un rapporto paritetico. La circostanza che una modifica della convenzione sia stata approvata con delibera consiliare non converte l’atto in espressione di potere pubblicistico, restando manifestazione di volontà negoziale. Il difetto di giurisdizione è rilevabile anche in relazione alle domande di indennità, di recesso e di indebito arricchimento.

Il Fatto

Il Comune bandisce nel 2008 una gara per affidare in concessione, per ventotto anni, un complesso immobiliare di pregio destinato a valorizzazione turistico-culturale. Partecipa un solo soggetto, che propone un progetto di trasformazione in resort con centro benessere e piscina. Il progetto viene approvato e le parti stipulano la convenzione di concessione del 2009, integrata nel 2011 con una posticipazione dei termini e della decorrenza dei canoni.

La conferenza di servizi si chiude con un diniego, per il vincolo cimiteriale che impedisce nuovi volumi. La società lamenta poi la mancata riduzione del vincolo, l’impossibilità di iscrivere ipoteca sul bene storico e la perdita di un finanziamento pubblico. Nel 2018 il Consiglio comunale approva una nuova rinegoziazione, ma la convenzione non viene stipulata. Nel 2022 l’ente diffida la concessionaria al pagamento dei canoni dall’origine. La società agisce quindi per accertare l’inadempimento e la risoluzione della concessione, con domande restitutorie e risarcitorie e, in via subordinata, indennitarie.

La Motivazione della Corte

Il Comune eccepisce in via preliminare il difetto di giurisdizione, sostenendo che la vicenda appartiene al giudice ordinario. Secondo la tesi dell’ente, l’art. 133, lett. b), cod. proc. amm. devolve al giudice amministrativo i rapporti concessori solo quando l’amministrazione fa uso del potere amministrativo, mentre la fase esecutiva, in cui si colloca l’inadempimento, verte su diritti soggettivi in un rapporto paritetico.

Il Collegio condivide la prospettazione. Le domande articolate dalla ricorrente evidenziano una natura meramente economico-patrimoniale. Il petitum sostanziale va individuato in funzione della causa petendi e della protezione accordata in astratto dall’ordinamento alla posizione dedotta; nel caso concreto tale posizione presuppone un rapporto paritetico, senza alcuna spendita di potere autoritativo.

Non rileva in senso contrario il richiamo alla delibera consiliare del 2018. Come per la modifica concordata nel 2011, anche quella non conclusa ha presupposto una delibera necessaria, che si palesa però espressione di volontà negoziale e non di potestà pubblicistica, secondo l’indirizzo di Consiglio di Stato, sez. III, n. 2274 del 2022. La convenzione ha ad oggetto progettazione, costruzione e concessione di un’opera: l’impossibilità di realizzare il resort è causa di risoluzione, il che dimostra che l’interesse determinante delle parti era la trasformazione del bene, non la gestione in sé.

Il Collegio richiama quindi Cass. Sez. Un. n. 30267 del 2023, secondo cui le controversie sulla fase esecutiva delle concessioni di prestazioni integrate appartengono al giudice ordinario anche quando riguardano la mancata stipula di atti integrativi prospettata come inadempimento. Nella stessa linea sono citate Cass. Sez. Un. n. 25427 del 2023 e la giurisprudenza amministrativa più recente.

Anche le domande subordinate restano fuori dalla giurisdizione amministrativa. Non è emesso né dedotto alcun provvedimento di autotutela, e il recesso previsto dall’art. 109 del codice dei contratti pubblici costituisce potere privatistico nell’ambito di un rapporto paritetico. Quanto all’indebito arricchimento, l’azione è riconducibile alla giurisdizione ordinaria, trattandosi di istituto civilistico che dà luogo a diritti soggettivi anche quando parte sia la pubblica amministrazione. Il ricorso è pertanto inammissibile per difetto di giurisdizione, con riproposizione possibile davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm. e compensazione delle spese.