Concessione demaniale, affidamento a terzi non autorizzato e decadenza (TAR Puglia n. 469 del 24.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento a terzi, da parte del concessionario demaniale marittimo, delle attività secondarie oggetto della concessione richiede in ogni caso la preventiva autorizzazione dell’ente concedente ai sensi dell’art. 45-bis cod. nav., presidio del controllo sulla idoneità del soggetto affidatario. La mancanza di tale titolo integra la causa di decadenza di cui all’art. 47, comma 1, lett. e) e f), cod. nav., per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione e per inadempienza degli obblighi imposti da norme di legge. La mera conoscenza dell’affidamento da parte dell’amministrazione, o la sua tolleranza, non sana la violazione né vale a configurare un’autorizzazione implicita o un legittimo affidamento, quando l’ente abbia reiteratamente ribadito la necessità del titolo. La verifica delle cause di decadenza è legittimamente compiuta anche nell’ambito del procedimento volto alla proroga del rapporto, essendone presupposto logico e giuridico la permanenza delle condizioni di mantenimento.

Il Fatto

La ricorrente, associazione concessionaria dal 1967 di un’area demaniale marittima destinata a centro ricreativo e culturale, aveva affidato a una società terza la gestione del bar/punto ristoro, presentando istanze di autorizzazione ex art. 45-bis cod. nav.. In prossimità della scadenza del titolo, fissata al 31 dicembre 2023, presentava istanza di proroga al 31 dicembre 2024, in conformità alla determinazione comunale che aveva esteso temporalmente le concessioni con finalità turistico-ricreative.

Nel corso del procedimento il Comune riceveva dalla Guardia di Finanza un verbale che contestava l’affidamento dei servizi secondari in assenza di autorizzazione per plurime annualità. Esperita l’istruttoria, con nota del 15 maggio 2024 il Comune disponeva l’archiviazione dell’istanza di proroga, rilevando le cause di decadenza, e intimava la restituzione del bene demaniale. La ricorrente impugnava gli atti con un unico motivo, deducendo l’illegittimità per difetto dei presupposti, carenza istruttoria e violazione dell’affidamento, chiedendo altresì l’accertamento del diritto alla proroga. Il TAR rigettava la sospensiva e il Consiglio di Stato accoglieva l’appello cautelare, rilevando la conoscenza dell’affidamento da parte del Comune nelle precedenti annualità.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo e richiama il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa: sia nel subingresso ex art. 46 cod. nav. sia nell’affidamento ad altri soggetti ex art. 45-bis cod. nav., è sempre necessaria la preventiva autorizzazione dell’amministrazione concedente, unico atto che consente il valido affidamento a terzi dell’attività oggetto di concessione (Cons. Stato, V, n. 5280 del 2018; Cons. Stato, V, n. 6333 del 2020, richiamate da TAR Roma n. 4770 del 2025).

In punto di fatto, è indubbio che la società terza non abbia mai ricevuto l’autorizzazione per gli anni 2017, 2018, 2020 e 2023, pur avendo gestito il servizio di bar/ristorante nell’area concessa. Per il 2017, 2020 e 2023 i procedimenti si sono chiusi con archiviazione per mancato riscontro della concessionaria alle richieste di integrazione; per il 2018 il Comune ha emesso un espresso diniego, confermato in giudizio. Ne deriva la legittimità dell’archiviazione fondata sulle cause di decadenza dell’art. 47, lett. e) e f), cod. nav.

Il TAR esclude poi che le circostanze valorizzate dalla ricorrente valgano a superare il dato oggettivo della mancanza del titolo. Anche ammessa la conoscenza dell’affidamento da parte del Comune, ciò non priva di efficacia il disposto dell’art. 45-bis cod. nav.: la reiterata violazione mantiene la sua antigiuridicità e non preclude l’intervento successivo dell’amministrazione. Non ricorre autorizzazione implicita, perché manca il collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente richiesto da Cons. Stato, Sez. IV, n. 237 del 2025: il Comune ha sempre ribadito la necessità del titolo e preannunciato l’archiviazione in caso di inerzia.

Né sussiste legittimo affidamento od errore scusabile, essendo la concessionaria stata esplicitamente edotta degli obblighi e della volontà dell’ente. Quanto alla dedotta lesione del vincolo fiduciario, il Collegio la ritiene argomentazione di completamento, non necessaria all’integrazione della fattispecie; nel merito rileva comunque la reiterazione delle condotte. Infine, non è incoerente che la decadenza sia stata accertata nel procedimento di proroga, poiché presupposto della proroga è la permanenza delle condizioni per il mantenimento del rapporto. Il ricorso è rigettato, con compensazione delle spese in ragione della condotta non perfettamente lineare del Comune.