Concessioni di acque minerali: linee guida regionali e obbligo di gara (C.G.A.R.S. n. 365 del 02.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le linee guida regionali che dettano indicazioni applicative e interpretative della normativa di settore, destinate agli uffici competenti al rilascio delle concessioni, non hanno natura regolamentare e possono essere approvate con provvedimento dirigenziale, difettando dei requisiti formali e sostanziali propri dei regolamenti. Esse operano quale autovincolo dell’amministrazione e la loro violazione può integrare eccesso di potere. L’affidamento e il rinnovo delle concessioni di coltivazione di acque minerali, attività economica riconducibile alla direttiva 2006/123/CE, esigono la procedura ad evidenza pubblica. L’art. 26 della l.r. Sicilia n. 54/1956 attribuisce alla proroga una mera facoltà, non un obbligo, e non ne fissa la durata trentennale. La tutela del concessionario uscente è assicurata dalla perizia di stima giurata e dalla fideiussione bancaria poste a carico del subentrante.

Il Fatto

La società appellante è titolare di tre concessioni per acque minerali in Sicilia. Ha impugnato la delibera di Giunta regionale che aveva apprezzato le prime linee guida in materia, il parere dell’Avvocatura distrettuale posto a fondamento e le successive linee guida approvate con decreto dirigenziale, che avevano introdotto la gara per il rilascio e il rinnovo delle concessioni. Ha contestato inoltre il diniego della proroga trentennale della concessione in scadenza, ottenendo dall’amministrazione una proroga di un solo anno e poi di sei mesi.

Il TAR Sicilia, riuniti i ricorsi, ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto l’impugnativa, respingendo anche il ricorso avverso il silenzio. La società ha proposto appello, chiedendo la riforma e la condanna dell’amministrazione al rilascio della proroga richiesta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la qualificazione delle linee guida. Richiamando l’indirizzo del giudice amministrativo di ultimo grado (tra cui Cons. Stato, sez. VII, n. 823 del 2015 e Ad. pl. n. 9 del 2012), distingue i regolamenti dagli atti amministrativi generali sulla base della natura della potestà esercitata e del carattere di indeterminabilità dei destinatari. I regolamenti sono espressione di potestà normativa e innovano l’ordinamento; gli atti generali curano interessi concreti con destinatari determinabili a posteriori.

Su questa base esclude la natura normativa delle linee guida contestate: sul piano formale il procedimento non è quello previsto per i regolamenti regionali e l’organo non è munito di potestà regolamentare; sul piano sostanziale contengono indicazioni applicative e interpretative rivolte agli uffici. La loro funzione è di autovincolo procedimentale, con la conseguenza che la violazione può valere come sintomo di eccesso di potere (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 9908 del 2024).

Quanto alle modalità di ristoro del concessionario uscente, la Corte ritiene le previsioni idonee: l’istanza è corredata da perizia di stima giurata del ramo d’azienda; il Distretto minerario fissa l’importo; il partecipante assume l’impegno al pagamento e il subentrante presta idonea fideiussione bancaria incondizionata. I profili sui diritti di proprietà intellettuale, introdotti con la memoria ex art. 73 c.p.a., sono inammissibili perché nuovi; nel merito sono comunque infondati, potendo la stima ricomprendere il valore del marchio. Ne segue l’irrilevanza delle questioni pregiudiziali europea e di costituzionalità.

Sull’obbligo di gara la Corte richiama la giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 117 del 2015 e n. 233 del 2020) e amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, n. 8122 del 2023): il rinnovo automatico delle concessioni termominerali viola l’art. 117, primo comma, Cost. e i vincoli europei in tema di concorrenza. L’art. 26 della l.r. n. 54/1956 conferisce alla proroga una semplice facoltà, subordinata a condizioni, e non impone la durata trentennale.

Infine, sull’art. 10-bis della legge n. 241/1990, la Corte applica l’indirizzo secondo cui l’omesso preavviso di rigetto rileva solo per i provvedimenti discrezionali, mentre per gli atti a contenuto vincolato non determina annullamento. L’appello è integralmente respinto, con condanna alle spese.