Payback dispositivi medici: natura vincolata dell’atto regionale e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 11887 del 30.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento regionale o provinciale di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici, adottato ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, costituisce espressione di attività integralmente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica, in quanto si limita a porre a carico delle singole aziende fornitrici lo sforamento già certificato con decreto ministeriale, secondo percentuali fissate dalla legge. Esso instaura un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, dando vita a un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo; la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non del giudice amministrativo. Restano invece devolute al giudice amministrativo le censure avverso gli atti statali di determinazione e certificazione del superamento del tetto, infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata rispetto al bilanciamento tra sostenibilità della spesa sanitaria e libertà di iniziativa economica.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato davanti al TAR Lazio il complesso degli atti con cui, a partire dal 2022, è stata data attuazione al meccanismo del c.d. payback per gli anni 2015-2018: i decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e di adozione delle linee guida, gli Accordi Stato-Regioni di fissazione dei tetti regionali e, infine, il provvedimento con cui la Regione Friuli-Venezia Giulia ha imposto alla società il versamento della quota di ripiano. La ricorrente ha dedotto plurimi profili di illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina, contestandone il carattere retroattivo, la natura impositiva e l’incidenza sugli equilibri dei contratti pubblici, chiedendo la rimessione alla Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, richiamati i propri precedenti conformi, ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni, alla quale sono imputabili atti rilevanti nell’iter di applicazione del payback. Nel merito, ha rilevato che le censure avverso gli atti statali sono infondate: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, ha già escluso la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost. e del principio di irretroattività, qualificando il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, noto alle imprese sin dal 2015. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 53 Cost., il riferimento al fatturato aziendale rende il meccanismo ancorato alla capacità contributiva; il principio di neutralità dell’IVA è garantito dallo ius superveniens che consente la detrazione dell’imposta.

Il Tribunale ha quindi scrutinato i vizi propri degli atti ministeriali. Ha ritenuto ragionevole la scelta di applicare un tetto uniforme del 4,4% alle Regioni per il periodo pregresso, funzionale a garantire prevedibilità della misura. Ha escluso disparità di trattamento tra operatori, potendo le imprese determinare liberamente le aree di operatività, e ha soggiunto che l’eventuale inclusione del costo dei servizi nella voce dei dispositivi medici deriva da errata contabilizzazione aziendale, non da vizi degli atti generali. Ha infine escluso la violazione delle garanzie partecipative, trovando applicazione l’art. 13, legge n. 241/1990 per gli atti amministrativi generali.

La parte decisiva della pronuncia concerne il provvedimento regionale di ripiano. Il Collegio ha ricostruito il riparto di competenze delineato dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015: alle Regioni è demandata solo la verifica della documentazione contabile, la definizione dell’elenco delle aziende e l’imposizione del pagamento, senza alcun margine di valutazione discrezionale, neppure tecnica, sulla sussistenza dello sforamento e sulla sua quantificazione, già determinati a monte dal decreto ministeriale. L’attività regionale è quindi meramente ricognitiva e riepilogativa del quantum debeatur, a valle di un rapporto paritario tra amministrazione e impresa.

Da tale natura vincolata dell’atto discende, secondo il consolidato orientamento delle Sezioni Unite, la sussistenza di un diritto soggettivo patrimoniale dell’impresa al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dall’esercizio di alcun potere autoritativo. Il Tribunale ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle censure avverso il provvedimento regionale, con possibilità di riassunzione dinanzi all’Autorità giudiziaria ordinaria, rigettando nel merito le restanti domande e compensando le spese.