Controllo sulla gestione finanziaria di PagoPA S.p.A. per l’esercizio 2022 (Corte dei Conti Sez. contr. Enti n. 158 del 04.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Una società per azioni interamente partecipata dallo Stato, costituita per legge per lo sviluppo e la gestione di piattaforme e infrastrutture digitali al servizio della Pubblica amministrazione, è qualificabile come organismo in house providing quando ricorrono i tre requisiti elaborati dalla giurisprudenza eurounitaria e nazionale. In particolare, rilevano la partecipazione totalitaria pubblica, la produzione prevalente del fatturato in favore del soggetto controllante per i compiti affidati e il controllo analogo, inteso come influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni fondamentali della società, senza che ciò comporti la sua riduzione a mera articolazione interna dell’ente pubblico. Il controllo analogo non richiede una coincidenza assoluta con il potere gerarchico esercitato dall’amministrazione sui propri uffici: è sufficiente che lo statuto e la legge attribuiscano all’ente partecipante poteri di direttiva, verifica e nomina degli organi. La qualificazione in house opera a ogni effetto di legge e incide sotto molteplici profili ordinamentali, tra cui i tetti retributivi e le deroghe in materia di contratti pubblici.

Il Fatto

La Corte dei conti, Sezione del controllo sugli enti, ha esaminato il bilancio di esercizio di una società per azioni interamente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze, costituita per promuovere l’innovazione digitale mediante lo sviluppo di piattaforme e infrastrutture tecnologiche al servizio del Paese. Il referto riguarda l’esercizio 2022 ed è reso al Parlamento ai sensi della legge n. 259 del 1958. L’esercizio si è chiuso con un utile di esercizio e con una crescita dell’attivo patrimoniale rispetto all’anno precedente.

La società è sottoposta al controllo della Corte in forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ne ha disposto l’assoggettamento. Preliminare al referto sulla gestione finanziaria è la qualificazione giuridica dell’ente, che incide su molteplici profili ordinamentali, tra cui i tetti retributivi e le deroghe in materia di aggiudicazione dei contratti pubblici. La questione centrale diviene pertanto la riconducibilità della società al modello dell’in house providing.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dal dato normativo e verifica la sussistenza dei requisiti dell’in house providing come delineati dalla giurisprudenza eurounitaria e nazionale. Ricorre innanzitutto l’elemento della partecipazione totalitaria pubblica. L’elemento della produzione prevalente del fatturato nello svolgimento dei compiti affidati dallo Stato emerge dall’analisi dei ricavi del conto consuntivo 2022: alcuni proventi classificati come ricavi da attività di mercato, compresi quelli della piattaforma di pagamento, devono essere ricompresi tra quelli derivanti dai compiti istituzionali, in quanto corrisposti dagli utenti per l’utilizzazione della piattaforma in favore delle amministrazioni pubbliche.

Quanto al controllo analogo, la Corte richiama la nozione offerta dall’art. 2, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 175 del 2016, che lo identifica nella situazione in cui l’amministrazione esercita un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della società controllata. Sul punto la Sezione cita la giurisprudenza di legittimità, tra cui le Sezioni unite n. 20632 del 2022 e l’ordinanza n. 567 del 2024, e la giurisprudenza amministrativa, tra cui Cons. Stato n. 9452 del 2023 e Cons. Stato n. 3494 del 2023.

La Corte evidenzia che il controllo analogo non coincide con il potere gerarchico esercitato dall’ente pubblico sui propri uffici interni. La giurisprudenza ha progressivamente specificato la nozione, escludendo che la società in house possa essere declassata a mera articolazione interna, priva di autonomia patrimoniale e soggetta a direzione gerarchica. Il controllo analogo si limita dunque alle decisioni fondamentali, ovvero alle linee strategiche e alle più importanti scelte operative, con un adeguato flusso informativo a monte.

Applicando tali criteri, la Sezione rileva che lo statuto della società prevede un potere di direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri o dell’autorità politica delegata, un potere di verifica finanziaria del MEF e di approvazione del budget annuale, con silenzio-assenso, nonché un potere di nomina dei componenti degli organi amministrativi. Nell’assetto societario relativo all’esercizio esaminato paiono pertanto ravvisabili gli elementi dell’in house providing. Il cospicuo ricorso ad affidamenti esterni di servizi e consulenze pone tuttavia il tema dell’effettiva rispondenza della struttura societaria a principi di economicità. La Corte segnala inoltre la necessità di misure procedimentali volte a consentire l’effettivo esercizio della funzione di controllo contestuale propria del magistrato delegato, anche in presenza di un Amministratore unico.