Controllo pubblico sostanziale e società con capitale interamente pubblico (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 163 del 19.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Una società a partecipazione pubblica maggioritaria è da considerarsi a controllo pubblico anche in assenza di formale coordinamento tra i soci pubblici, salva la prova contraria desumibile da patti parasociali ex art. 2341-bis cod. civ., da clausole statutarie o contrattuali da cui risulti un’influenza dominante del socio privato. Le partecipazioni detenute da una società a capitale interamente pubblico e a controllo pubblico sostanziale costituiscono partecipazioni indirette degli enti soci e sono attratte alla categoria delle società a controllo pubblico in via indiretta. L’emissione di strumenti finanziari quotati da parte di una società interamente pubblica non esclude il controllo pubblico sostanziale, che deriva in ogni caso dall’art. 2359 cod. civ. applicato a una compagine sociale di natura pubblica; il rispetto delle condizioni degli artt. 2, c. 1 lett. p), 26, c. 5 e 5-bis TUSP e dell’art. 52, c. 1-bis, d.l. n. 50/2022 comporta l’esclusione della sola applicabilità del TUSP alla società emittente e alle controllate.

Il Fatto

Il Sindaco di un Comune emiliano ha presentato alla Sezione regionale di controllo una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, c. 8, legge n. 131/2003 in merito all’assetto partecipativo di una società di trasporto pubblico locale, partecipata da un’altra società a capitale interamente pubblico che aveva emesso strumenti finanziari quotati. L’Ente chiedeva se la prima società dovesse qualificarsi a controllo pubblico in assenza di coordinamento formale tra i soci pubblici e se le partecipazioni della seconda dovessero configurarsi come indirette.

Il Comune rappresentava di dover avviare una riflessione sull’erogazione del servizio pubblico locale, sollecitata da una precedente deliberazione di controllo della medesima Sezione, e chiedeva chiarimenti sugli obblighi conseguenti.

La Motivazione della Corte

La Sezione ha anzitutto verificato l’ammissibilità soggettiva e oggettiva del quesito, escludendo quest’ultima per la domanda sugli obblighi di controllo, in quanto involgente scelte gestionali rimesse all’Ente. I rimanenti quesiti sono stati riformulati in termini generali e astratti.

Il Collegio ha ricostruito la nozione di controllo pubblico muovendo dall’art. 2359 cod. civ., cui rinvia l’art. 2, c. 1, lett. b) e m) TUSP, e dalla deliberazione delle Sezioni riunite n. 11/SSRRCO/QMIG/19, che pone una presunzione semplice di controllo in capo alla compagine pubblica maggioritaria. Tale presunzione è superabile solo con prova contraria corroborata da puntuale motivazione.

Aderendo all’orientamento sostanzialistico (Cons. Stato nn. 3880/2023 e 5289/2025), la Sezione ha considerato la Pubblica amministrazione come soggetto unitario: ai fini dell’art. 2359, n. 1), cod. civ., è irrilevante l’assenza di patti parasociali o di vincoli statutari quando la maggioranza dei voti in assemblea è detenuta da più amministrazioni pubbliche.

Quanto alle partecipazioni indirette, in continuità con precedenti della stessa Sezione, si è affermato che il controllo pubblico può realizzarsi anche per il tramite di una società interamente pubblica, con conseguente assoggettamento alla ricognizione ex art. 20 TUSP.

Sull’emissione di strumenti finanziari quotati, la Sezione ha ribadito che il controllo pubblico sostanziale prescinde dall’applicabilità del TUSP e deriva dall’art. 2359 cod. civ. applicato a compagine interamente pubblica, con conseguente assoggettamento agli obblighi di trasparenza ex d.lgs. n. 33/2013 e di prevenzione della corruzione. Il rispetto delle condizioni degli artt. 26, c. 5 e 5-bis TUSP esclude la sola applicazione del TUSP alla società emittente e alle controllate, non la qualifica di società a controllo pubblico.