Il costo della manodopera e l’autovincolo non escludono la verifica di anomalia (TAR Emilia-Romagna n. 404 del 09.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La stima del costo della manodopera indicata dalla legge di gara costituisce un limite inferiore invalicabile, ma non configura un autovincolo che sottragga l’offerta alla verifica di anomalia. Qualora l’offerente aumenti le unità di personale o il monte ore rispetto alla dotazione minima prevista dal capitolato, il costo della manodopera deve conseguentemente incrementarsi e l’onere di dimostrarne la congruità grava sull’impresa, ai sensi dell’art. 110, comma 1, d.lgs. n. 36/2023. In assenza di elementi esaustivi, la stazione appaltante può legittimamente utilizzare in via sussidiaria le Tabelle Ministeriali relative al CCNL indicato nella lex specialis, dovendo un diverso CCNL applicato dal concorrente garantire comunque trattamenti economici e normativi equivalenti, come previsto dall’art. 11, comma 3, d.lgs. n. 36/2023. La valutazione di anomalia costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Il ricorso per motivi aggiunti non notificato ai contraddittori è inammissibile ai sensi dell’art. 43 cod. proc. amm..

Il Fatto

La Prefettura di Ferrara ha bandito una procedura aperta per la conclusione di accordi-quadro per l’affidamento del servizio di accoglienza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale, con capacità ricettiva massima di 50 posti per centro, per un totale di 200 posti, della durata di 36 mesi. Alla gara hanno partecipato la società ricorrente, che ha offerto 56 posti conseguendo complessivamente cento punti, e la società controinteressata, che ha offerto 154 posti ottenendo 41,84 punti. L’offerta della ricorrente è stata sottoposta a verifica di congruità, all’esito della quale è stata esclusa per anomalia, poiché ritenuta sottostimata nel costo della manodopera. Il servizio è stato aggiudicato alla controinteressata per i 154 posti offerti. La società esclusa ha impugnato gli atti di gara, deducendo, tra l’altro, la violazione dell’autovincolo derivante dalla stima del costo della manodopera contenuta nella lex specialis, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, rilevando d’ufficio che lo stesso non era stato notificato ai contraddittori, come impone l’art. 43 cod. proc. amm.. Il contraddittorio non essendo stato correttamente attivato, il thema decidendum è rimasto limitato al ricorso principale.

Nel merito, il TAR ha respinto la tesi dell’autovincolo. La stima del costo della manodopera operata dalla stazione appaltante rappresentava il limite inferiore al di sotto del quale non era consentito scendere, ma la ricorrente aveva quasi raddoppiato le unità di personale e le ore lavorate rispetto ai minimi capitolari, conseguendo il massimo punteggio premiale. L’incremento della dotazione minima comportava necessariamente un aumento del costo della manodopera, che non poteva restare immutato rispetto alla stima effettuata dalla lex specialis. L’autovincolo invocato, pertanto, avrebbe potuto operare solo nel caso in cui la manodopera offerta fosse esattamente quella minima pretesa dalla legge di gara, circostanza non ricorrente nella specie.

Il Tribunale ha quindi verificato che la società esclusa aveva dichiarato nell’offerta economica un costo della manodopera pari a 0,01 euro, circostanza che rendeva doverosa, ai sensi dell’art. 110, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, l’attivazione della verifica di congruità. Solo in sede di giustificativi la ricorrente aveva trasmesso il Mod. 7, dichiarando un costo esattamente uguale a quello stimato, ma la documentazione prodotta è risultata caotica e contraddittoria, con buste paga riportanti paghe orarie superiori a quelle indicate per far quadrare i calcoli, senza considerare i costi per ferie, malattie, TFR e contributi. Spettava all’offerente, e non alla Prefettura, dimostrare l’equipollenza economico-normativa del CCNL ANASTE rispetto al CCNL Cooperative sociali indicato dalla legge di gara, ai sensi dell’art. 11, comma 3, d.lgs. n. 36/2023, dimostrazione totalmente mancata sia in sede procedimentale che processuale.

La stazione appaltante, in un’ottica di massima partecipazione, ha calcolato essa stessa il costo del personale, utilizzando correttamente in via sussidiaria le Tabelle Ministeriali relative al CCNL delle Cooperative sociali, essendo quello il contratto collettivo indicato nella legge di gara. Ne è risultata un’offerta in perdita, non riuscendo la somma residua a remunerare i servizi. La valutazione di anomalia, avendo natura di discrezionalità tecnico-amministrativa, è sindacabile solo per manifesta erroneità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, non ravvisabili nel caso di specie, con conseguente corretta applicazione della circolare ministeriale richiamata dalla ricorrente, laddove l’offerta non garantiva alcun margine di utile.

Quanto al dedotto diniego di accesso, la Prefettura ha dimostrato in giudizio che i documenti erano stati messi a disposizione sulla piattaforma telematica, risultando la doglianza infondata; in ogni caso, l’eventuale illegittimo diniego non vizia il provvedimento finale, legittimando l’interessato ad attivare gli specifici rimedi previsti dall’ordinamento. Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna della ricorrente alla rifusione delle spese di lite.