Costo manodopera in gara: le ore contrattuali vanno computate (Cons. Stato n. 5073 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta il costo della manodopera è determinato moltiplicando il costo orario medio per le ore contrattuali teoriche, comprensive delle sostituzioni per ferie, festività e altre assenze, e non per il solo costo annuo nominale dei lavoratori. L’utilizzo del monte ore effettivo non consente all’aggiudicataria di omettere i costi aggiuntivi sopportati per garantire la continuità del servizio. L’accertata incapacità dell’offerta a coprire tali costi impone la regressione del procedimento alla fase di verifica, non l’esclusione dell’offerente, salvo che risulti violato il minimo retributivo inderogabile. Il giudizio di congruità conserva portata globale e sintetica, ma non può fondarsi su un parametro di riferimento non esplicitato.

Il Fatto

La controversia riguarda l’aggiudicazione di un lotto della gara per il servizio di ristorazione collettiva nelle mense del personale della Polizia Penitenziaria in Campania. Il Ministero della Giustizia aveva aggiudicato il lotto a una società, che indicheremo come l’aggiudicataria. L’appellante, seconda classificata, ha impugnato l’esito davanti al TAR Campania, che ha respinto il ricorso con sentenza n. 3521/2024.

Proposto appello con tredici motivi, la Sezione Terza ha respinto con sentenza non definitiva n. 259/2025 i motivi primo, secondo, terzo, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo, riservando la decisione sui rimanenti profili, relativi alla congruità dell’offerta sotto il profilo dei costi della manodopera, delle derrate e della formazione del personale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto l’eccezione del Ministero sulla violazione del contraddittorio nelle operazioni di verificazione. L’art. 66 c.p.a. non prevede un momento di contraddittorio nella fase istruttoria, e la verificazione ha funzione descrittiva per completare la conoscenza dei fatti, senza necessità di un contraddittorio tecnico anticipato. Accolta invece l’irricevibilità della documentazione depositata dall’appellante il 28 aprile 2025, tardiva ai sensi degli artt. 73 e 119 c.p.a.

Il nodo centrale ha riguardato il calcolo del costo della manodopera. Il verificatore ha accertato che il fabbisogno per garantire il servizio per 365 giorni l’anno è di 28.587,26 ore annue e che il costo complessivo congruo ammonta a euro 992.882,47, fronte di un costo dichiarato di euro 712.000,00: differenza di euro 280.882,47, incompatibile con l’utile dichiarato. L’aggiudicataria aveva utilizzato il solo monte ore contrattuale desunto dal dato storico del gestore uscente (508 ore settimanali), senza le ore di sostituzione.

Il Collegio ha ritenuto non persuasivo l’argomento delle parti appellate circa l’assenza di un monte ore minimo nella lex specialis. Anche a prescindere da tale indicazione, l’art. 29 del CSA impone la copertura del servizio sette giorni su sette, con sostituzione del personale assente senza costi aggiuntivi. Ne deriva che il costo della manodopera deve includere la retribuzione dei dipendenti in ferie, permessi o malattia, moltiplicando il costo orario per le ore contrattuali e non per il costo orario effettivo. Il Collegio ha richiamato sul punto i precedenti della stessa Sezione (in particolare Cons. Stato n. 1020 del 2015 e n. 974 del 2017) e di Sez. V n. 2815 del 2017.

La procedura di emergenza prevista dall’aggiudicataria non copre le assenze ordinarie. Il verificatore ha inoltre ritenuto solo parzialmente fondate le giustificazioni sugli sgravi: corretti decontribuzione Sud e premio INAIL, non supportata invece l’esclusione degli scatti di anzianità. Le doglianze sull’inesatta quotazione del capogruppo e sulle figure aziendali accessorie non superano il deficit accertato.

Gli ulteriori motivi (sesto, ottavo, nono e decimo) sono stati dichiarati in parte inammissibili e in parte infondati, in applicazione dell’orientamento sulla portata globale e sintetica del giudizio di congruità (Cons. Stato n. 8823 del 2019). L’appello è stato quindi parzialmente accolto, con annullamento dell’aggiudicazione e regressione del procedimento alla fase di verifica, senza declaratoria di inefficacia del contratto né subentro. Spese del doppio grado compensate.