Costo del personale e verifica di anomalia negli appalti integrati (TAR Liguria n. 184 del 11.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
La verifica di congruità dell’offerta disciplinata dall’art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 50/2016 (oggi art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 36/2023) ha ad oggetto la categoria onnicomprensiva del costo del personale, che include tanto la manodopera quanto il lavoro subordinato di natura intellettuale reso nella fase di progettazione. La disposizione dell’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016, relativa al contenuto dell’offerta economica, non circoscrive l’oggetto della verifica di anomalia. Un’esegesi restrittiva sarebbe incompatibile con l’art. 36 Cost., che impone l’equa retribuzione anche per il lavoro di concetto. L’indicazione di costi del personale inferiori ai minimi retributivi fissati dalla contrattazione collettiva rende l’offerta anomala ex lege, senza necessità di ulteriori valutazioni. Negli appalti integrati l’incongruità della sola componente progettuale è idonea a rendere inattendibile l’offerta relativa all’intero intervento.

Il Fatto

L’Autorità di Sistema Portuale ha invitato un consorzio stabile e la sua consorziata a una procedura negoziata telematica per un appalto integrato avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva e la realizzazione di impianti fotovoltaici in area portuale, con finanziamento PNRR e aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. I ricorrenti si sono collocati al primo posto con un ribasso del 73,70% sulla progettazione definitiva, del 73,70% su quella esecutiva e del 5,73% sull’esecuzione dei lavori.

Con nota di dicembre 2023 la stazione appaltante ha contestato la potenziale anomalia dell’offerta, chiedendo giustificazioni sui costi del personale di progettazione, sull’adeguamento del progetto definitivo, sull’organizzazione del gruppo di lavoro, sui sopralluoghi e sulle spese di trasferta. Il RUP, valutate le giustificazioni, ha ritenuto l’offerta non congrua e ne ha disposto l’esclusione. Il consorzio ha impugnato l’esclusione chiedendo l’annullamento, l’aggiudicazione in proprio favore o, in subordine, il risarcimento del danno; l’istanza cautelare è stata respinta.

La Motivazione della Corte

Il collegio ha pretermesso le eccezioni pregiudiziali delle Amministrazioni per infondatezza nel merito del ricorso. Il primo motivo sosteneva che la verifica di congruità del costo del personale riguardasse solo la manodopera in fase esecutiva e non il lavoro intellettuale di progettazione. Il Tribunale lo ha respinto: l’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 attiene al contenuto dell’offerta economica e non interferisce con la norma speciale di cui all’art. 97 d.lgs. n. 50/2016, che contempla la categoria onnicomprensiva del costo del personale.

La lettura restrittiva è stata esclusa anche sul piano costituzionale: il lavoro subordinato di natura intellettuale rientra nell’ambito dell’art. 36 Cost., sicché non sarebbe ammissibile un’interpretazione che impedisse di verificare il rispetto dei minimi retributivi per i progettisti. Il collegio ha inoltre valorizzato il punto II.1.5 della lettera d’invito, che assoggetta espressamente a valutazione di congruità il costo del personale comprensivo dell’attività di progettazione.

Il secondo motivo lamentava che la valutazione fosse parziale e incentrata sulla componente progettuale. Il Tribunale ha ribadito il carattere globale della verifica: negli appalti integrati l’attendibilità della progettazione si riverbera sull’esecuzione e sui tempi, con rischio per il conseguimento del risultato e per l’erogazione dei fondi PNRR. Irrilevante che la fase esecutiva sia economicamente preponderante. La Commissione, non rilevando la soglia minima con tre offerte ammesse, non aveva escluso la verifica ai sensi del comma 6.

Il terzo motivo è stato respinto nel merito. L’offerta è risultata incongrua ex lege: i ricorrenti stessi hanno indicato un costo del personale di 35,68 euro/ora, dichiarando un valore oltre il 45% inferiore alla tabella ministeriale, senza allegare il CCNL applicato né spiegare lo scostamento. I cedolini prodotti non provano il rispetto dei minimi, poiché il costo reale del lavoro eccede la retribuzione in busta paga, includendo emolumenti aggiuntivi e oneri ulteriori, secondo il richiamato precedente del T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, n. 4 del 2024. In via ulteriore, il collegio ha rilevato l’aggiunta non giustificata di sei progettisti, la genericità sugli sgravi fiscali, l’assenza di giustificazioni sui costi di adeguamento progettuale e di trasferta, l’insufficienza di un solo sopralluogo e la non dimostrazione di favorevoli condizioni di mercato. Da ciò il rigetto della domanda impugnatoria e di quella risarcitoria, con condanna alle spese.