Verifica di anomalia e costo del personale di progettazione negli appalti integrati (TAR Liguria n. 185 del 11.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
La verifica di congruità dell’offerta disciplinata dall’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016 ha ad oggetto la categoria onnicomprensiva del costo del personale, che ricomprende tanto la manodopera quanto il lavoro subordinato di natura intellettuale svolto in sede di progettazione. La previsione dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016, relativa al contenuto dell’offerta economica, non delimita l’oggetto della verifica di anomalia. L’indicazione di costi del personale inferiori ai minimi retributivi delle tabelle ministeriali rende l’offerta anomala ex lege, senza necessità di ulteriore giustificazione. L’esclusione è legittima anche quando l’incongruità riguardi la sola fase progettuale, perché negli appalti integrati l’attendibilità della progettazione si riverbera sull’esecuzione del contratto.

Il Fatto

L’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ha invitato un consorzio stabile, con lettera dell’agosto 2023, a una procedura negoziata telematica per un appalto integrato finanziato con fondi PNRR, avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva e la realizzazione di impianti fotovoltaici in area portuale genovese.

Il consorzio si è collocato al primo posto con un ribasso del 73,13% sulle attività di progettazione e del 6,11% sull’esecuzione dei lavori. Con nota del 6.12.2023 l’amministrazione ha chiesto giustificazioni sui costi del personale, sull’adeguamento del progetto definitivo, sui sopralluoghi e sulle trasferte. Il RUP, con relazione del 18.12.2023, ha ritenuto l’offerta non congrua e in pari data ne ha disposto l’esclusione. Il consorzio ha impugnato la misura chiedendo l’aggiudicazione o il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha ritenuto di prescindere dalle eccezioni pregiudiziali delle amministrazioni resistenti per l’infondatezza nel merito del ricorso. Quanto al primo motivo, il ricorrente sosteneva che la verifica del costo del personale riguardasse la sola manodopera della fase esecutiva e non il lavoro intellettuale di progettazione. Il Tribunale ha respinto la tesi: l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016 attiene al contenuto dell’offerta economica e non interferisce con l’oggetto della verifica di anomalia dell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, la cui lettera d) assume a causa di anomalia l’indicazione di costi del personale inferiori ai minimi retributivi dei contratti collettivi di settore. L’esegesi è l’unica compatibile con l’art. 36 Cost., che impone l’equa retribuzione anche per il lavoro di natura intellettuale. In ogni caso la lex specialis richiama espressamente il costo del personale comprensivo dell’attività di progettazione.

Il secondo motivo prospettava una valutazione parziale, incentrata sulla componente progettuale e su profili tecnici. Il Tribunale ha chiarito che il carattere globale della verifica non è derogato: negli appalti integrati la congruità della progettazione incide ineluttabilmente sull’esecuzione e sui tempi, con rischio anche per l’erogazione dei fondi PNRR. La Commissione non aveva affermato l’assenza di anomalia, ma si era limitata a non rilevare l’anomalia automatica, facendo salva la verifica del comma 6.

Il terzo motivo, relativo al difetto di istruttoria, è stato respinto sul rilievo che l’offerta è incongrua ex lege ai sensi dell’art. 97, comma 5-d, del d.lgs. n. 50/2016: il costo del personale addetto alla progettazione è stato indicato dalle stesse ricorrenti in misura inferiore ai minimi tabellari. I cedolini prodotti non dimostrano il rispetto dei minimi, poiché il costo del lavoro supera la retribuzione in busta paga per gli emolumenti aggiuntivi e per gli oneri ulteriori; la grandezza rilevante è il costo medio del lavoro, non la retribuzione (richiamata T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 5 gennaio 2024, n. 4). Il Tribunale ha poi elencato le ulteriori voci rimaste ingiustificate, dall’aumento dell’équipe di progettisti al solo sopralluogo effettuato. Il rigetto della domanda impugnatoria ha comportato il rigetto delle domande risarcitorie, con condanna alle spese.