Costo struttura organizzativa tra spese generali e non ribassabile (Cons. Stato n. 6918 del 05.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il costo del personale addetto alla struttura organizzativa indicata nell’offerta tecnica non è compreso nel costo complessivo della manodopera stimato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14, cod. contratti pubblici, perché la configurazione e il costo di quella struttura sono riservati agli offerenti e non prevedibili ex ante. Ne deriva che la sua imputazione alla voce spese generali è conforme all’art. 31, comma 4, Allegato I-7, che ricomprende la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere. Il costo della manodopera, diversamente dai costi della sicurezza, resta assoggettabile a ribasso, in chiave sistematica e costituzionalmente orientata. È ammessa la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, purché resti ferma l’entità iniziale dell’offerta economica.

Il Fatto

Aeroporti di Roma indice una gara per i lavori di sostituzione degli appoggi dei viadotti di accesso all’aerostazione di Fiumicino e aggiudica l’appalto a un raggruppamento temporaneo di imprese. Il Consorzio secondo classificato impugna l’aggiudicazione davanti al TAR Lazio, che accoglie parzialmente i motivi aggiunti: annulla il provvedimento, dichiara l’inefficacia del contratto e respinge la domanda di subentro.

Il primo giudice ritiene dirimente la mancata indicazione, nel costo della manodopera dichiarato, del costo del lavoro della struttura organizzativa prevista nell’offerta tecnica. Il raggruppamento aggiudicatario aveva collocato quei costi nelle spese generali. La società aggiudicataria appella; resistono il Consorzio, che propone appello incidentale, e la stazione appaltante.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’art. 15 del disciplinare e dal modello di offerta tecnica, che richiede la descrizione della struttura organizzativa, valutata con un punteggio dedicato. Poiché la struttura è elemento dell’offerta tecnica soggetto a discrezionalità tecnica, la stazione appaltante non può averne considerato il costo nel determinare la manodopera a base di gara: numero e qualità dei componenti sono scelte dell’offerente, non prevedibili ex ante.

Ne segue che, avendo l’aggiudicatario indicato un importo identico a quello stimato, non ricorre alcun ribasso sui costi della manodopera, ma semmai un giudizio di sostenibilità economica dell’offerta tecnica, conclusosi positivamente. Il primo motivo d’appello è quindi fondato, anche sotto il profilo dell’ultrapetizione e della pretesa violazione del principio di immodificabilità dell’offerta.

La Corte delinea poi la cornice sistematica. L’art. 41, comma 14, richiama il criterio direttivo della legge 21 giugno 2022, n. 78 e innova rispetto all’art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50 del 2016. Dagli artt. 91, comma 5, e 108, comma 9, e dall’art. 110 in tema di offerte anormalmente basse, si desume che l’operatore può dichiarare un costo della manodopera inferiore a quello fissato nel bando. Il contemperamento con l’art. 41 Cost. giustifica la conclusione che la manodopera è assoggettabile a ribasso.

Quanto alla lamentata modifica dei costi in fase di verifica, il Collegio ricorda che sono ammesse variazioni parziali delle voci di costo, purché giustificate e bilanciate, restando ferma l’entità iniziale dell’offerta, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, Sez. V, n. 6462 e n. 1449 del 2020 e di Sez. V, n. 1637 del 2021. L’imputazione alla voce spese generali trova base nell’art. 31, comma 4, Allegato I-7.

L’appello incidentale è rigettato: generiche le censure sul ribasso occulto, infondate quelle sui punteggi tecnici e sugli oneri di sicurezza, improcedibili per difetto di interesse, stante la differenza di 11,6 punti, le doglianze che non supererebbero la prova di resistenza. In riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è respinto.